Inledning
Vårt nuvarande skattesystem är krångligt och svåröverskådligt. Till skatter räknar jag då inte bara de direkta skatterna (arvs- och gåvoskatt, förmögenhetsskatt och inkomstskatt), mervärdesskatt och punktskatter utan även socialförsäkringsavgifter. Skattesystemet och dess sätt att fungera debatteras och kritiseras både i press och man och man emellan. Även skatteförvaltningen utsätts för kritik när något går snett.
Mera sällan är däremot skatteadministrationens organisation under debatt. Kanske är anledningen härtill att diskussionen om skatterna kväver den diskussion om skatteadministrationen som annars skulle ägt rum? Beror frånvaron av debatt på okunnighet om skatteförvaltningens komplicerade uppbyggnad eller på att skatteförvaltningen fungerar bra?
Ungefär så inleddes i denna tidskrift (nr 1–2 år 1982) en artikel under rubriken ”Skatteförvaltningen under debatt”. Syftet var att belysa den komplicerade uppbyggnaden av skatteförvaltningen på den tiden.
Under de 10 år som gått sedan artikeln skrevs har skattesystemet och skatteförvaltningen genomgått avsevärda förändringar. Förändringarna vad gäller beskattningsförfarandet och skatteförvaltningens organisation har tagits i ett antal större och mindre steg men de sistnämnda förändringarna är väl så genomgripande som de materiella förändringarna. I denna framställning lämnas de materiella beskattningsreglerna åt sidan.
Det kan finnas anledning att kortfattat påminna om de reformer som genomförts under den senaste 10-årsperioden och med ett exempel illustrera det processuella förfarandet idag.
Reformer m.m.
Önskemål om bl.a. ett enhetligt fastställelseförfarande och enhetliga och förlängda fastställelseperioder framfördes ursprungligen i RSV Rapport 1983:1 Skatter och skattekontroll. Förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet, allmänt benämnd PLAN-rapporten.
Ett viktigt steg togs genom att riksförsäkringsverkets roll vad gäller uppbörden av socialavgifter år 1985 överfördes till de lokala skattemyndigheterna, länsstyrelserna och rikskatteverket. Uppbörden samordnades med uppbörden av preliminär A-skatt (SFS 1984:668, prop. 83/84:167). År 1987 bildade länsstyrelsernas skatteavdelningar egna länsskattemyndigheter och riksskatteverket fick ställning av chefsmyndighet inom skatteförvaltningen.
RSV fick en ny inre organisationen 1 juli 1988 och samtidigt centraliserades all beskattnings- och kontrollverksamhet avseende punktskatter vid RSV – utom vägtrafikskatt – till en beskattningsavdelning i Ludvika. Kvarvarande rester av RSVs kontrollavdelning blev regionala revisionsenheter vid fyra länsskattemyndigheter för kontroll av större företag samt vägtrafikskatt.
År 1991 ersatte en skattemyndighet i varje län dess taxeringsnämnder, lokala skattemyndigheter och länsskattemyndighet. Inom skattemyndigheten i länet finns dock vid varje skattekontor en skattenämnd för bl.a. tvistiga ärenden, (SFS 1990:324, prop. 1989/90:74).
Fr.o.m. år 1992 tillämpas en ny inre organisation för skattemyndigheterna. All beskattnings- och processverksamhet avseende en och samma skattskyldig skall som princip handhas vid en och samma organisatoriska enhet, ett skattekontor. Merparten av de arbetsuppgifter som tidigare åvilat särskilda enheter för revision, taxering, besvär, mervärdesskatt och uppbörd fördelas på skattekontoren. Skattekontoren har med undantag för länsskattekontoret samma geografiska beskattningsområde som de tidigare lokala skattemyndigheterna. Länsskattekontoret tar sig an beskattning och kontroll av de största företagen och deras ägare samt mer omfattande utredningar av skattebrott. Vad gäller vägtrafikskatt är det bara skattekontor i Malmö, Göteborg, Stockholm och Sundsvall som har de kontrollfunktioner som de tidigare distriktskontoren hade.
Även RSV har fått en ny inre organisation år 1992.
Ett exempel
Det är svårt att beskriva vårt skattesystem. Det är inte lika svårt att beskriva skatteadministrationen, men en beskrivning av denna och hur den fungerar blir trots det mycket omfattande. För att mera kortfattat belysa något av förvaltningens komplexitet har jag gjort ett exempel.
Exemplet avser att visa hur många olika myndigheter eller avdelningar hos dessa m.fl. som kan komma att bli inblandade i arbetet med att rätta en persons skatter och avgifter i ett fall där felaktigheterna dokumenterats vid en integrerad revision som omfattar flera skatter och avgifter.
De myndigheter m.fl. som under ärendets gång blir eller kan bli involverade i åtgärder för att rätta A:s skatter har kursiverats.
Förutsättningarna
Förutsättningarna är att en person A, som driver en annonstidning i Malmö har undanhållit annonsinkomster på 100 000 kr och att en annan person B har kört ut tidningarna med A:s nya dyrbara dieseldrivna bil. På bilens kilometerräknare, vilken används för avstämpling av vägtrafikskatt, har åverkan gjorts. A har av skattemyndigheten blivit taxerad enligt avlämnad självdeklaration. B bor i Helsingborg men han har inte blivit taxerad. A har nämligen inte lämnat kontrolluppgift på lönen. B:s lön har följaktligen inte heller medräknats i av A avlämnad arbetsgivaruppgift.
Vad händer?
Följande inträffar: Vid besök hos AB Svensk Bilprovning upptäcks att kilometerräknaren blivit utsatt för åverkan. Bolaget rapporterar om det till trafiksäkerhetsverket i Örebro, som lägger in uppgiften på data. Vid bilregistret vid länsstyrelsens allmänna enhet i Malmö observeras förhållandet och man begär revision hos länsskattekontoret i Malmö. Vid kontroll där upptäcker man att A även är registrerad till reklamskatt för annonstidning.
Revision
Chefen för länsskattekontoret beslutar om att revision skall utföras avseende vägtrafikskatt, inkomstskatt, mervärdesskatt, källskatt och arbetsgivaravgifter. Obs! Ej reklamskatt – alla punktskatter (25 st) kontrolleras från RSV i Ludvika. (Som jämförelse kan nämnas att i Danmark handläggs deras 37 punktskatter vid 31 kontor som är gemensamma för skatteförvaltningen och för tullväsendet.)
Revisorerna gör en jämförelse mellan tidningarnas annonser och intäkterna i rörelsen och upptäcker de undanhållna annonsintäkterna. De upptäcker också att B arbetar hos A under förhållanden som måste betecknas som anställning och att B inte deklarerat samt att kontrolluppgift inte lämnats av A.
Kontakt mellan myndigheter
Genom tidigare kontakter med A vet revisorerna att A är en notorisk skattesmitare. Då de kan anta att de sammanlagda skatterna för A kommer att uppgå till betydande belopp upprättar de en förhandspromemoria över iakttagelser vid revisionen avseende reklamskatt, vägtrafikskatt, källskatt, inkomstskatt, mervärdesskatt och sociala avgifter, och beräknar skatterna jämte skatte- och avgiftstillägg, restavgifter m.m. Obs! Inklusive reklamskatt.
Förhandspromemorian lämnas till den för betalningssäkring ansvarige tjänstemannen som inger skattemyndighetens ansökan om betalningssäkring avseende alla (!) skatter och avgifter till länsrätten i Malmöhus län. Länsrätten beslutar i enlighet med ansökan utan att höra A och översänder beslutet till tjänstemannen i fråga som hos kronofogdemyndigheten i Malmö begär verkställighet av beslutet. Kronofogdemyndigheten verkställer beslutet genom att omhänderta 30 000 kr som påträffas i A:s bostad. Bilen märks och kvarlämnas i A:s vård.
Chefen för länsskattekontoret fullgör sin skyldighet att anmäla misstankar om brott enligt skattebrottslagen till åklagarmyndigheten i Malmö. En åklagare beslutar om förundersökning, som utförs av polisens ekorotel i Malmö. En polisman kallar A till förhör, denne erkänner och polisen rapporterar till åklagaren, som väcker åtal för olika brott mot skattebrottslagen och mot 77 § vägtrafikskattelagen (fusk med kilometerräknare) vid Malmö tingsrätt. A klagar och målet förs vidare till hovrätten över Skåne och Blekinge som meddelar fällande dom.
Revisorernas förhandspromemoria (betalningssäkring) översänds för kännedom till riksskatteverkets beskattningsavdelning i Ludvika som fattar ett omprövningsbeslut på grundval av uppgifterna i promemorian. A låter sig nöja härmed och klagar inte till kammarrätten i Stockholm. Allmänna ombudet vid riksskatteverket hade i så fall blivit hans motpart.
Revisorernas promemoria avseende vägtrafikskatt översänds till länsstyrelsens allmänna enhet i Malmö som beslutar att A skall erlägga ytterligare vägtrafikskatt. Han låter sig härmed nöja, betalar och klagar inte till länsrätten och vidare till kammarrätten i Göteborg. Hans motpart hade i så fall blivit allmänna ombudet för vägtrafikskatt vid länsstyrelsen i Göteborg (!) som täcker Göteborgs kammarrättsområde. (Placeringen av allmänna ombud är olika mellan kammarrättsområdena.)
Till följd av att A undanhållit annonsintäkterna i sin bokföring har han även undanhållit inkomstskatt och mervärdesskatt. Genom omprövningsbeslut ändrar skattemyndigheten (lokala skattekontoret Malmö 2) tidigare fattade beslut avseende inkomsttaxering och mervärdesskatt. (Beträffande debitering av skatterna, se nedan.)
Då det vid revisionen upptäcktes att helsingborgaren B inte deklarerat upprättas en s.k. granskningspromemoria avseende B:s inkomsttaxeringar som översänds till lokala skattekontoret i Helsingborg.
A överklagar alla omprövningsbesluten samtidigt till länsrätten i Malmöhus län. Innan det översänds dit har ärendet till den del det avser mervärdesskatt och inkomstskatt föredragits i länskattekontorets skattenämnd. Han förlorar målet. A klagar utan resultat till kammarrätten i Göteborg och regeringsrätten, där han dock inte får prövningstillstånd.
Redan efter omprövningsbeslutet avseende inkomstskatt har skatten omräknats vid lokala skattekontoret Malmö 2. I samband därmed utfärdas och bokförs automatiskt en skattsedel på tillkommande skatt som tillställs A. A underlåter att betala, han påminns och därefter går ärendet automatiskt till kronofogdemyndigheten. Beträffande beslutet avseende mervärdesskatt, som fattas på samma ställe, åtföljs detta av ett inbetalningskort – någon betalningspåminnelse sker dock inte. Kronofogdemyndigheten upptäcker att egendom för skattens betalning finns betalningssäkrad men att kontanterna inte räcker och hotar därför A med omedelbar exekutiv försäljning av bilen, varpå A betalar.
Då revisorerna menar att B varit anställd hos A har de utrett arbetsgivarförhållandet, och upprättar i promemorian dels ett förslag avseende arbetsgivavgifter och dels ett förslag avseende källskatt, där A i egenskap av arbetsgivare tillsammans med B görs ansvarig för den skatt A skulle innehållit.
Skattemyndigheten (lokala skattekontoret Malmö 2) beslutar om arbetsgivaravgifter för A och ålägger A ansvar enligt uppbördslagen i enlighet med revisorernas förslag. A klagar till länsrätten i Malmöhus län och därefter till kammarrätten i Göteborg. I detta mål är skattemyndigheten i Malmöhus län hans motpart. Han betalar inte då hans pengar är slut.
Ärendet går därför vidare till kronofogdemyndigheten i Malmö, som fortfarande noterar att bilen är betalningssäkrad och anmodar A att betala. Då denne vägrar säljs bilen exekutivt.
A inger sin konkursansökan till tingsrätten.
Det lokala skattekontoret i Helsingborg fattar omprövningsbeslut, omdebiterar skatten och utfärdar en skattsedel på tillkommande skatt m.m. för B på samma sätt som beskrivits ovan för A. I samband härmed beräknar det lokala skattekontoret pensionsgrundande inkomst för B.
B är numera arbetslös.
Summering
Den gamla organisationen har befunnits mindre ändamålsenlig från både skatteförvaltningens och de skattskyldigas synpunkt. Vid utformningen av den nya organisationen har de skattskyldigas synpunkter tillmätts stor vikt. Målet är att varje skattskyldig i princip bara skall ha en kontaktpunkt inom skatteförvaltningen och att flertalet skattskyldiga skall kunna vända sig till det lokala skattekontoret i alla frågor som rör deras beskattning.
Idag gäller:
Inkomstskatt, mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och källskatt handhas vid ett och samma skattekontor. Det processuella förfarandet och instansordning överensstämmer i allt väsentligt skatterna emellan. Det är därför tämligen enkelt att i framtiden upplysa den skattskyldige vem som handlägger hans skatteärende.
Den tidigare specialiseringen på skatteområden eller olika skattskyldiga gäller därför inte längre med undantag för kontrollen av vägtrafikskatt samt stora företag och deras ägare som handläggs på länsskattekontoret.
Behovet av samordning har minskat väsentligt och möjligheterna till konsekventa beslut och rationell handläggning ökat.
Exemplet ovan är inte till alla delar representativt (vägtrafikskatt revideras nästan aldrig tillsammans med andra skatter), men det visar – om man jämför med år 1982 – att antalet instanser och personer som den skattskyldige kan möta har minskats och att organisationen numera är väsentligt mindre splittrad.
Exemplet belyser inte problematiken på gåvoskatteområdet nämligen att det är de allmänna domstolarna som är besvärsinstanser på det området och att ställningstaganden som kan komma att träffas där också kan ha betydelse för inkomstbeskattningen och handläggningen vid de administrativa domstolarna.
Skatteförvaltningen har i år att med minskade resurser sjösätta både en ny inre organisation och att tillämpa ett nytt skattesystem och nya blanketter – bl.a. standardiserade räkenskapsutdrag för näringsidkare. Problem kommer sannolikt att uppstå men på sikt finns all anledning att se positivt på vidtagna förändringar.
Håkan Malmer
Håkan Malmer är verksam vid skattemyndigheten i Malmöhus län, sekretariatet.