Under senare år har det hänt mycket vad gäller reglering och normering av redovisning och revision på det kommunala området.
Från och med i år (2023) ska yrkesrevisorer, i egenskap av sakkunnigt biträde till förtroendevalda revisorer, utföra räkenskapsrevision enligt Standard för kommunal räkenskapsrevision. Standarden bygger till stor del på anvisningar för tillämpningar av International Standards on Auditing (ISA) med beaktande av det finansiella ramverk som är tillämpligt i en kommun eller region. Förutom 11 kap. i kommunallagen (2017:725), består det finansiella ramverket av lag (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning (LKBR) samt normgivning från Rådet för kommunal redovisning (RKR).
LKBR, som är en kombination av bokförings- och redovisningslag, trädde i kraft så sent som 2019 och ersatte då tidigare lagstiftning vilken gällt sedan 1998. Både nuvarande och tidigare lagstiftning är utformad som ramlagstiftning som, med några undantag, bygger på bokföringsmässiga grunder. Detta innebär att de finansiella rapporterna måste kompletteras med tilläggsupplysningar där den redovisningsskyldige redogör för vilka uppskattningar och bedömningar som de finansiella rapporterna grundar sig på. Normgivande organ, med ansvar för att tolka och utveckla god redovisningssed inom ramen för lagstiftningen, är RKR.
I förarbetena till LKBR pekar man uttryckligen på RKR som normgivande organ inom kommunal redovisning. LKBR är också, jämfört med tidigare lagstiftning, mycket mer detaljerad och det har i lagstiftningen lyft in explicita krav på noter och upplysningar. Att tydliggöra RKR:s roll samt att öka detaljeringsgraden i LKBR gjordes bland annat för att komma tillrätta med de brister som tidigare praxisundersökningar pekat på vad gäller värderingsprinciper samt innehåll eller avsaknad av tilläggsupplysningar. Brister som negativt påverkade jämförbarheten och äventyrade den rättvisande bilden.
Förutom att lagen inkluderade upplysningskrav, som tidigare följt av normgivningen, så införde man även nya upplysningskrav. Exempel på sådana upplysningskrav är att man i not måste upplysa om bedömd genomsnittlig nyttjandeperiod för varje post som tas upp som materiell anläggningstillgång samt den sammanlagda kostnaden för de kommunala revisorernas granskning av räkenskaperna.
Att i lag uttryckligen kräva att upplysningar lämnas i not, verkar emellertid haft begränsad påverkan på praxis. Första året som LKBR gällde var det bara knappt en tredjedel av kommunerna som i not upplyste om kostnaden för de kommunala revisorernas granskning av räkenskaperna (Tagesson, Kommunal ekonomi nr 6, 2020). Kontroller efterföljande år, tyder på att upplysningen fortfarande saknas i många fall. En färsk praxisstudie, genomförd av Kommunforskning i Västsverige (KFi) på uppdrag av RKR, visar att en stor andel av landets kommuner inte har lämnat lagstadgade upplysningar om den bedömda genomsnittliga nyttjandeperioden för de olika posterna av materiella anläggningstillgångar. I de fall vi tittat i revisionsberättelsen och i de sakkunniga biträdenas rapporter för de aktuella åren, då sådana avvikelser noterats, är det sällan eller aldrig som kritik eller rapportering av avvikelsen görs.
Även om det är ledningen som har ansvar för att säkerställa att redovisningen upprättas i enlighet med lagstiftning och normering, så hänvisar Standard för kommunal räkenskapsrevision till punkt 11 i ISA 250 där det framgår att revisorns mål är att ”… inhämta tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis för att företaget har följt bestämmelserna i de lagar och andra författningar som allmänt anses ha en direkt inverkan på hur väsentliga belopp och upplysningar i de finansiella rapporterna fastställs.” I efterföljande anvisning framgår att ”[s]akkunnigt biträde ska utgå från bestämmelserna i lagar, normering från RKR, kommunala styrdokument och fullmäktigebeslut som har en inverkan på redovisning och upplysningar i årsredovisningen”.
Om inte förr, så kan vi förvänta oss att de yrkesverksamma revisorer som fungerar som sakkunnigbiträde i revisionen av kommunerna kommer låta granska att de upplysningar som följer av lagstiftning och normering finns med i årsredovisningarna för 2023. Det kommer innebära att begriplighet och jämförbarhet ökar markant och att det blir lättare för externa intressenter att analysera kommunernas årsredovisningar.
Pierre Donatella, docent i offentlig förvaltning, Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet
Torbjörn Tagesson, kanslichef RKR, professor i företagsekonomi, Linköpings universitet