Fördjupning: Tillsynen över IFRS får vi en bra lösning?

I den här artikeln belyser Niclas Hellman frågan om den framtida redovisningstillsynen mot bakgrund av det framlagda förslaget samt forskning som gjorts runtom i världen efter införandet av IFRS. Utgångspunkten är att tillsynen ska främja svenska börsföretags finansiering via den internationella kapitalmarknaden i ett längre tidsperspektiv.

För cirka sex år sedan (1 januari 2005) infördes IFRS som koncernredovisningsstandard för alla börsnoterade svenska företag via El-förordningen 1606/2002. På detta sätt kunde samma standard införas i alla eu:s medlemsländer samtidigt. En erfarenhet av den tidigare lösningen, där EU-direktiv implementerades i respektive lands lagstiftning, var att varje land tenderade att skapa egna förhållningssätt till direktiven. Med El-förordningen undveks detta problem. Kanske kunde man ha förväntat att EU-kommissionen i samma anda skulle ha skapat en gemensam tillsyn över att IFRS tillämpades på samma sätt i de olika medlemsstaterna, men ansvaret för detta överläts i stället på respektive land. EU-organet European Securities and Markets Authority (ESMA, ersätter från och med 2011 CESR, Committee of European Securities Regulators) koordinerar medlemsländernas tillsyn och eftersträvar en enhetlig tillämpning av IFRS inom EU, men tillsynen har kommit att ske på olika sätt i olika länder. Vissa länder, såsom Sverige, låter börserna sköta övervakningen medan övervakningen i till exempel Danmark sker via en statlig myndighet. En förändring är dock på gång i Sverige och det finns ett förslag från centrala aktörer som presenterades i Dagens Industri 8 juni 2010.1

Vad säger forskningen om effekterna av införandet av IFRS?

Flera studier av hur införandet av IFRS påverkat kapitalmarknaden finner positiva effekter. En ofta citerad undersökning utförd av Holger Daske vid universitetet i Mannheim och hans kollegor, baserad på 26 länder, visade att aktiers likviditet och värdering ökar samt att kostnaden för eget kapital sjunker till följd av införandet av IFRS.2 En efterföljande studie av Siqi Li estimerade storleken på den sänkta kapitalkostnaden till 0,47 procentenheter (47 punkter).3 I båda studierna var det dock så att de positiva kapitalmarknadseffekterna bara uppstod i länder med strong legal enforcement, vilket fritt översatt innebär att det krävs att landets lagstiftning ger stöd för tillsynsorgan och drabbade intressenter att utfärda sanktioner respektive att få ersättning som en följd av brister i den finansiella rapporteringen. Ovanstående kapitalmarknadseffekter avser aktiemarknaden, men det finns också resultat som pekar på att införandet av IFRS har förbättrat möjligheten för företag att erhålla utländsk lånefinansiering.4

Hur kan det komma sig att de positiva aktiemarknadsrelaterade effekterna endast uppstod i länder med strong legal enforcement? En förklaring är att en ändrad redovisningsstandard inte med automatik innebär att redovisningskvaliteten ökar eftersom den också ska implementeras i en viss nationell miljö som kan vara mer eller mindre stödjande i sin syn på den standard som ska införas. Ett bra exempel på detta är Dieter Ordelheides beskrivning av hur man i Tyskland skapade nationella tolkningar av fjärde EU-direktivet för att få en redovisning som rimligt överensstämde med den tyska redovisningstraditionen, men som i relation till EU-direktivet framstår som alltför styrd av skatterättsliga överväganden.5 I nästa steg är argumentet att starka legala sanktioner befrämjar en mer enhetlig tillämpning. Tanken är att om det har negativa påföljder att inte följa redovisningsstandarden så kommer företagen i en viss nationell miljö i högre grad att följa standarden. Redovisningstillsynen spelar en roll i detta sammanhang, både genom att direkt bevaka efterlevnaden av IFRS, men kanske framför allt genom sin indirekta påverkan på hur redovisningsfrågorna behandlas i relationen mellan företagen och dess revisorer.

Ett svenskt exempel på hur graden av legal enforcement skulle kunna påverka redovisningens kvalitet är övergången till IFRS 2005, när det gäller alla de standarder som redan hade införts av Redovisningsrådet under perioden 1991–2004. Redovisningsrådets rekommendationer var baserade på IAS-motsvarigheterna, så övergången till IFRS borde inte ha fått några materiella effekter. Man skulle dock kunna hävda att det fanns en skillnad i legal enforcement på så sätt att El-förordningen 1606/2002 utgör lagstiftning, medan rådets rekommendationer skulle företagen antingen följa eller förklara avvikelser ifrån (comply or explain) enligt inregistreringskontraktet med Stockholmsbörsen. En studie av de 132 största börsföretagen visade att de i genomsnitt redovisade signifikant lägre (2,6%) vinster när de följde dessa standarder enligt El-förordningen jämfört med när de följde samma standarder enligt Redovisningsrådets rekommendationer.6 En möjlig tolkning av detta resultat är att företagen uppfattade utrymmet för tillämpning av olika standarder (IAS) som större när de var rekommendationer från Redovisningsrådet jämfört med när de utgjorde EU-lagstiftning. Om vi breddar perspektivet något, så finns en aktuell studie baserad på de ”översättningar” (reconciliations) från IFRS till US GAAP som europeiska företag noterade i USA fram tills ganska nyligen var tvungna att upprätta. De amerikanska forskarna observerade, med viss förvåning, att det vid omräkningen till US GAAP fanns skillnader i effekterna på resultat och eget kapital som kunde kopplas till vilket land företaget kom från, trots att alla tillämpade IFRS enligt EF-förordningen.7 Forskarna skrev att resultatet gav upphov till frågor om företagen i olika EU-länder tillämpar IFRS på ett enhetligt sätt. Med kännedom om att det inom EU finns olika redovisningstraditioner så är det kanske inte helt oväntat om IFRS implementeras på olika sätt i olika nationella kontexter. Ansvaret för redovisningstillsynen ligger ju dessutom också på nationell nivå. Låt mig med detta som bakgrund gå vidare till förslaget på förändrad redovisningstillsyn i Sverige.

Redovisningstillsyn avseende relevanta frågor?

Förslaget innebär att tillsynen ska utföras av Nämnden för svensk redovisningstillsyn medan eventuella sanktioner ska utfärdas av Finansinspektionen. Den förstnämnda organisationen föreslås bli en enhet under Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden på samma sätt som Aktiemarknadsnämnden, Kollegiet för svensk bolagsstyrning och Rådet för finansiell rapportering. Den nuvarande svenska lösningen där börserna sköter tillsynen är ovanlig inom EU. I en nyligen publicerad artikel, baserad på den databas med tillsynsbeslut som skapas som en del av den europeiska samordningen av tillsynen, kritiseras också redovisningstillsynen i Sverige:8

In Sweden the examinations by the OMX stock exchange led to no errors being identified. The question arises as to whether the quality of financial reporting by Swedish companies is so much better than in other countries or the enforcement is less strict.

Några grundläggande förutsättningar för att tillsynen ska fungera är kanske följande: (1) Att tillsynen sker på ett likartat sätt och med likartad metodik. Enligt förslaget finns i nuläget skillnader mellan de två svenska börserna i detta avseende och det finns också skillnader mellan olika EU-länder. (2) Kompetens: Större möjlighet att rekrytera om börserna samordnar sina resurser. I nuläget sker granskningen i stor utsträckning av externa konsulter. (3) Legitimitet: Börserna är affärsdrivande organisationer där företagen är kunder. Det innebär en risk för intressekonflikter. (4) Sanktioner måste framstå som ett reellt hot, vilket ställer frågan om självregleringslösning på sin spets. (5) Tillräckliga resurser och befogenheter krävs för att bedriva arbetet. Om man har små resurser måste man göra billiga granskningar som riskerar att bli ytliga och detaljfokuserade.

Den föreslagna lösningen är en självregleringslösning, vilket innebär att även om punkterna (1) och (2) kan lösas bättre än i dag så kommer frågor avseende (3) och (4) att i viss utsträckning kvarstå. Även om Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden inte är affärsdrivande, så har föreningen en tydlig koppling både till börsföretagen (som ska granskas av den nya nämnden) och dess revisorer (vars revision indirekt kommer att granskas av den nya nämnden). Kopplingen framgår til exempel av sammansättningen av Rådet för finansiell rapportering (ordförande och tre ledamöter från svenska börsföretag, tre ledamöter från revisionsbyråerna PwC, KPMG och Ernst & Young samt en verkställande ledamot från PwC) som är en systerorganisation till den föreslagna Nämnden för svensk redovisningstillsyn. När det gäller sanktioner så kan man kanske förvänta sig att Finansinspektionen inte vågar utfärda sådana, grundade enbart på underlag från nämnden utan själv trots allt vill kontrollera utredningen? Sanktionsbeslut kan innebära stark kritik och förluster av stora värden för aktieägare, även om effekterna förefaller variera beroende på typen av sanktion och vem som utfärdar dem (jämför till exempel Stocholmsbörsens disciplinbeslut, Revisorsnämndens sanktioner och Finansinspektionens sanktioner). Fungerar då den föreslagna ordningen i praktiken? Förslaget påminner mycket om den tyska lösningen, som också explicit refereras till som förebild.9 Där genomför först den privata organisationen Deutsche Prüfstelle für Rechnungslegung e. V. (DPR) sin granskning, vilket leder till att upptäckta överträdelser offentliggörs om det berörda företaget delar DPR:s bedömning. Om företaget och DPR har skilda uppfattningar går ärendet vidare till den tyska finansinspektionen, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). Om BaFin delar dpr:s ståndpunkt offentliggörs överträdelsen. En nackdel med att ha två instanser har visat sig vara att offentliggöranden oftast sker med flera års eftersläpning. Det tyska systemet har dock visat sig leda till att förhållandevis många överträdelser upptäcks (27% av de 138 granskade företagen 2008). Det för frågan vidare till punkt (5) som jag vill diskutera lite mer ingående, nämligen vad tillsynsorganisationen faktiskt har möjlighet att göra med de resurser som tilldelas.

När man talar med företrädare för börsföretagen hörs emellanåt en viss kritik mot nuvarande och tidigare tillsyn. Kritiken gäller att den granskning som görs är ytlig och endast fångar brister i formalia och detaljer avseende tilläggsupplysningar. Kort sagt, den sorts avvikelser från IFRS som man hittar om man läser de finansiella rapporterna med en checklista och prickar av sida för sida, punkt för punkt. Ett rimligt motargument kan vara att tilläggsupplysningarna är mycket viktiga som en del i helheten för användare av de finansiella rapporterna och lika mycket en del av IFRS som standarderna i övrigt. Det finns forskning från andra länder som visar på bristande efterlevnad när det gäller att rapportera obligatorisk tilläggsinformation enligt IFRS. Det gäller till exempel finansiella instrument10 och goodwill11. Det förefaller vara svårt för revisorer att stå emot kundernas krav i detta avseende, särskilt om mindre tilläggsinformation än vad standarden kräver har accepterats tidigare år eller i jämförbara företag. Artikeln Goodwillnedskrivningar 2009, en svårbedömd historia av Björn Gauffin och Anders Thörnsten (i Balans nr 8/9.2010) visar att det kan finnas en del av denna problematik även i Sverige.

Med detta sagt om tilläggsupplysningar kommer vi till redovisningens kärnfrågor om resultatmätning och värdering av tillgångar och skulder. Avvikelser från IFRS är härvid svårare att identifiera med hjälp av en checklista. Enligt förslaget ska Nämnden för svensk redovisningstillsyn varje år göra ett urval av företag och rapporter för granskning och varje företag ska granskas minst en gång var femte år (2.3). Därefter sker en initial granskning av en handläggare med avseende på tecken på överträdelser från relevant regelverk (2.7, min kursivering), följt av en process med eskalering till kanslichef, ordföranden, arbetsgrupp av ledamöter och, om en överträdelse slutligen identifieras, anmärkning mot företagets redovisning (2.7–2.8, 2.10, 2.16–2.18). Med överträdelse avses väsentlig avvikelse från det relevanta regelverket. Vägledande för om en avvikelse anses vara väsentlig är om den bedöms kunna inverka på en användares beslut avseende företaget (2.17). Låt oss nu för ett ögonblick anta att vi är handläggare på Nämnden för svensk redovisningstillsyn och att vi har gjort ett litet urval av företag som ska studeras med avseende på värderingen av goodwill. Företagens namn anges inte då syftet är att illustrera problemet med ytlig granskning, inte att peka ut vissa företag. Vi börjar med några deskriptiva data avseende urvalet i tabell 1.

Tabell 1. Deskriptiva data avseende ett urval av företag noterade på NASDAQ OMX. Källor: Respektive företags årsredovisningar 2005–2009.

Företagen i tabell 1 har grupperats utifrån andelen goodwill i procent av eget kapital per 2009–12–31. Några observationer med koppling till tecken på överträdelser: Företag 1 har haft en successivt ökande andel goodwill 2006–2008 samtidigt som börsvärdet i relation till eget kapital sjunker under samma period, vilket kan vara en indikation på nedskrivningsbehov. En större nedskrivning skedde också 2008, men börsvärdet sjunker ytterligare under 2009 till en nivå under eget kapital. Företag 5 upplever en mycket kraftig aktiekursnedgång och företaget värderas bara till 38% av eget kapital per 2008–12–31 samtidigt som goodwill uppgår till 106% av redovisat eget kapital vid samma tidpunkt. Goodwillen har värderats utifrån nyttjandevärdena i fyra kassagenererande enheter (ej redovisat i tabellen) och ingen nedskrivning sker. På detta sätt kan man fortsätta genom tabellen och vissa iakttagelser kan göras som kanske kan tolkas som tecken på att goodwillnedskrivningar borde ha skett i större utsträckning 2008 och/eller 2009. I nästa steg kan antaganden gjorda vid beräkningen av nyttjandevärdena studeras. I Figur 1 visas diskonteringsräntor som åtta av de tolv företagen använder i sina nedskrivningstest (lägsta värdet i intervallet om företaget har olika diskonteringsräntor för olika kassagenererande enheter).12

Figur 1. Diskonteringsräntor vid nedskrivningstest för åtta företag noterade på NASDAQ OMX. Källor: Respektive företags årsredovisningar 2005–2009.

Tabell 1 visar att företag 3 tappade en mycket stor del av sitt börsvärde 2008. Samtidigt visar figur 1 att diskonteringsräntan sänktes med cirka 2 procentenheter vid nedskrivningstestet i slutet av 2008. Kanske är det en lägre marknadsvikt för eget kapital i beräkningen av den vägda kapitalkostnaden som ger denna effekt, men den lägre värderingen borde innebära en högre riskpremie för eget kapital och det framstår som aningen märkligt att den vägda kapitalkostnaden skulle ha varit särskilt låg just i slutet av 2008. På motsvarande sätt kan ytterligare tecken på överträdelser observeras avseende tillämpade diskonteringsräntor och andra antaganden.

Några viktiga vägval avseende redovisningstillsynen

I föregående avsnitt har jag utifrån årsredovisningsdata gett några exempel på vad som skulle kunna vara tecken på överträdelser när det gäller värderingen av goodwill.13 Problemet för nämnden uppstår framför allt i nästa steg. Det går inte att rikta några anmärkningar mot värderingen av goodwill på basis av informationen i årsredovisningen. Nedskrivningstesten beskrivs inte i sin helhet i årsredovisningen och det skulle krävas tillgång till den modell och de företagsinterna data som använts för att kritiskt kunna granska värderingen. Även vid tillgång till detta material handlar det slutligen om bedömningar av de antaganden som gjorts. Exemplet med värderingen av goodwill visar att tillsynen avseende värderingsfrågor dels blir mycket resurs-krävande om den ska kunna angripa de relevanta frågorna, dels ställer stora krav på integritet och oberoende för att kunna ifrågasätta de subjektiva bedömningar som gjorts. Här finns således mycket större utmaningar jämfört med den checklista med tilläggsupplysningar som tidigare diskuterades. Om Nämnden för svensk redovisningstillsyn får små resurser till sitt förfogande kan vi kanske förvänta oss att tillsynen i praktiken kommer att stanna vid checklistan. Det finns dock en del risker med en sådan utveckling.

I Balans nr 12/2010 (Fl riktar skarp kritik mot revisorer) anförde Finansinspektionens generaldirektör, Martin Andersson, att revisorerna ”varit på” frågorna i de uppmärksammade fallen rörande banker. Han menade då sannolikt att revisorerna hade framfört kritiska synpunkter på värderingen av finansiella instrument i olika management letters (revisions-pm) till ledning och styrelse. Tillsynsorganet, Finansinspektionen, gjorde här egna värderingar av tillgångar och skulder som underlag för sin tillsyn, vilket kan vara svårt för Nämnden för svensk redovisningstillsyn att göra. Om nämndens granskning av finansiella rapporter visar på tecken på överträdelser är dock sannolikheten stor att revisorerna redan har haft synpunkter på detta i sina management letters även om det inte har lett till en oren revisionsberättelse. Vissa EU-länder ger tillsynsorganen rätt att få ta del av revisorers material. I Tyskland, beskriver till exempel Axel Berger granskningsprocessen på följande sätt:

For randomly selected examinations, DPR ... requests what is internationally known as the long-form audit reportfrom the companies at the beginning of the examination as well as the summary of unadjusted audit differences. Especially the long-form audit report gives significant insight into the critical audit areas. In each examination approximately four to eight audit areas are chosen. During the examination other supporting documents ... such [as] the impairment test, may be requested. To this extent management’s judgements are also subject to examination (2010, sidan 26).

Beskrivningen visar på ett arbetssätt som skiljer sig mycket från en mer ytlig granskning av finansiella rapporter utifrån en checklista. Axel Berger beskriver arbetssättet som resurseffektivt och DPR framhåller själva att de förmår upptäcka många överträdelser när det gäller värderingsfrågor. Användningen av revisorernas material gör att granskningen kan ske mer på djupet samtidigt som kostnaden blir lägre. Jag inser att detta arbetssätt skulle vara kontroversiellt i Sverige och att det finns frågor om till exempel sekretess som kan vara svåra att lösa, men någon form av process liknande den i Tyskland skulle kanske kunna vara ett resurseffektivt sätt att underlätta arbetet för nämnden?

Man kan fråga sig om det finns vinnare och förlorare i frågan om redovisningstillsyn? Företagen granskas ju redan av revisorer varför behövs ytterligare en tillsynsnivå? Ur revisorernas perspektiv erbjuder tillsynen fördelar. Erfarenheter från Storbritannien, som har lång erfarenhet av redovisningstillsyn, indikerar att företagens attityd till att fullt ut följa standarder förbättras samt att tillsynen ger revisorerna en starkare förhandlingsposition. Den lösning som föreslås i Sverige kan dock innebära att de experter som ska göra granskningen i huvudsak kommer från de större revisionsbyråerna och det riskerar då att i praktiken bli ett slutet system där personer med anknytning till dessa byråer granskar varandras arbete. Revisorsnämnden har hittat en lösning på detta problem (se Peter Strömbergs artikel Så handläggs ett disciplinärende i Balans nr 1/2011), men i börsbolagen är revisionen koncentrerad till få byråer och nämnden har inte myndighetsstatus. Det finns regler om oberoende i 3.3–3.4 i förslaget, men de kan uppfattas som mindre restriktiva än motsvarande krav hos Revisorsnämnden. Frågan om oberoendet kan i praktiken komma att bli en viktig förtroendefråga för Nämnden för svensk redovisningstillsyn.

Även företagen har faktiskt mycket att vinna på en bra redovisningstillsyn. I den första delen av denna artikel visade jag på kopplingen mellan tillsyn, redovisningskvalitet och kapitalmarknadseffekter och det finns mycket som talar för att införandet av IFRS har haft positiva kapitalmarknadseffekter. Men om Sverige skulle få en stämpel på sig som ett land med undermålig tillsyn och redovisningskvalitet, till exempel vad gäller värderingen av goodwill, så kan det leda till höjda riskpremier på eget och lånat kapital. Observera att jag inte på något sätt påstår att så skulle vara fallet i nuläget, men vill peka på vikten av att frågan tas på stort allvar nu eftersom den annars kan tvinga fram ett mer reaktivt agerande senare. Om USA, med lång erfarenhet av statlig redovisningstillsyn via SEC, väljer att införa IFRS, kan man kanske förvänta sig krav på striktare tillsyn i Europa, kanske via en El-gemensam tillsynsorganisation. Om det sker är det viktigt att Sverige har ett bra utgångsläge.

Niclas Hellman är forskare vid Handelshögskolan i Stockholm.

niclas.hellman@hhs.se