Kommunallagen ställer höga krav på styrning, kontroll och ansvar. Ändå är revisionen eftersatt i kommunal verksamhet. Ulf-Johan Olson efterlyser en bredare diskussion om detta och vill ha större fokus på styrelsens internrevision.
Den kommunala revisionen är en del av den lokala demokratin. Den ska på fullmäktiges uppdrag granska om nämnderna sköter verksamheterna på ett ändamålsenligt sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om nämndernas interna kontroll är tillräcklig. Ett flertal utredningar har behandlat den kommunala revisionen under senare år. Å ena sidan finns förslag och åtgärder som fokuserar på att göra den kommunala revisionen mer oberoende.
Å andra sidan finns strömningar som vill avgränsa den kommunala revisionens uppgifter. Det gäller framför allt ansvarsprövningsinstitutet, som i realiteten har spelat ut sin roll. Ett alternativ som föreslagits av bland annat Olle Lundin (Revisionen reviderad, ESO 2010:6) är misstroendevotum. Den kommunala internrevisionen har inte alls problematiserats med samma kraft.
Ett stort problem är att olika personer och intressegrupper lägger in olika betydelser i begreppet revision. Revision är endast entydigt i sin allra vidaste bemärkelse, det vill säga en eftergranskning av redovisningens tillförlitlighet och ledningens (formella) styrning av verksamheten. Sedan skiljer sig revisionens inriktning och revisorernas mandat åt beroende på typ av organisation och regelverk. I denna artikel diskuteras fyra former av revision som förekommer i kommunal verksamhet:
Kommunal revision
Externrevision (bolagsrevisionen)
Lekmannarevision
Internrevision
Den kommunala revisionen styrs av bestämmelserna i kommunallagens 9:e kapitel och utgår från god revisionssed i kommunal verksamhet. De kommunala revisorerna är, med stöd av sakkunniga yrkesrevisorer, fullmäktiges granskningsorgan. Extern granskning sker främst av de kommunala bolagen, som enligt aktiebolagslagens 9:e och 10:e kapitel måste skötas av valda auktoriserade revisorer.
Externrevisionen är oberoende och den auktoriserade revisorn granskar redovisningen och förvaltningen av bolaget samt avger sin revisionsberättelse. Granskningen sker utifrån god revisionssed och utifrån tydliga kriterier vad gäller redovisning och bolagsstyrning.
Lekmannarevisorerna, som ska granska verksamheten utifrån den kommunala goda seden, har däremot en mycket otydlig roll.
Internrevision är styrelsens granskningsverktyg, men är mycket sparsamt förekommande i svenska kommuner, landsting och regioner. Hos huvudmännen åligger det styrelsen att ”leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet” (KL 6 kap 1§). Hur uppsikten ska ske preciseras dock inte i lagen. Trots de tydliga kraven hanteras uppsikten oftast informellt hos huvudmännen, främst genom personunioner mellan styrelse och nämnder. Ska styrelsen kunna leva upp till kravet på uppsikt och göra seriösa bedömningar, behövs en bred och tillförlitlig uppföljning. Ett problem kan vara att styrelsen inte alltid har en tydligt ledande roll, vilket bland annat sammanhänger med att övriga nämnder får sitt uppdrag via fullmäktige. I de fall det bara finns en landstingsstyrelse och inga facknämnder blir frågan om internrevision irrelevant.
Internrevisionen stödjer styrelsen att nå uppsatta mål genom att granska och lämna förslag till förbättringar av styrelsens process för intern styrning och kontroll. I allmänhet är den ekonomiska rapporteringen till styrelsen av rimlig kvalitet. Det gäller dock främst det ekonomiska utfallet gentemot budget, inte den interna styrningen och kontrollen samt i vilken grad de olika verksamheterna är kostnadseffektiva.
Om lagstiftaren vill betona en förbättrad ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet hos de kommunala huvudmännen kan kravet på internrevision vara en väg att gå. För myndigheterna har lagstiftaren bestämt att internrevisionen av varje myndighet ska skötas av Riksrevisionen.
En kommun, ett landsting och en region behöver en helhetssyn på uppföljning, intern styrning och kontroll samt revision. Man behöver se vilka sammantagna behov som finns och försöka tillgodose dessa på ett sätt som är i linje med kommunallagen, god revisionssed utifrån aktuella regelverk samt fullmäktiges och styrelsens olika ansvar och roller.
Fullmäktige har ett intresse av att följa om och hur dess beslut har implementerats samt om revisionskriterierna är uppfyllda, medan styrelsen har ett behov av en bred och kvalitetssäkrad ledningsinformation. I dag är kommunal revision oftast mycket bred och spänner över många oktaver. Ett tecken på detta är att flera revisionsrapporter är svåra att skilja från konsultrapporter, då de inte tydliggör och drar explicita slutsatser om nämndernas styrning och ansvar.
Sammanfattningsvis ligger den kommunala revisionens största styrka i rollen som förmedlare av kunskap om relevanta förhållanden till fullmäktige. Samtidigt finns det stora brister i hur kraven på styrelsens uppsikt över nämnderna genomförs. En systematisk internrevision med fokus på intern styrning och kontroll, med särskild uppmärksamhet på effektivitet och kostnadseffektivitet, skulle kunna råd bot på detta. En rimlig slutsats är att det behövs en bredare diskussion om revisionsbegreppet i kommunal verksamhet och på vilka olika sätt det bör tillämpas.
Ulf-Johan Olson , Utredare och konsult, Certifierad kommunal revisor 2005–2010.