Governance utgörs av de system och strukturer med vilka en verksamhet vägleds och följs upp. Pär Falkman och Staffan Gavel beskriver i denna artikel en governancemodell för den offentliga sektorn. Modellen skapar förutsättningar för kostnadseffektivitet.
Näringslivet har under de senaste åren påverkats av ett antal företagsskandaler. Det har bl.a. handlat om dåliga kontrollsystem, redovisningsfusk/manipulering, vidlyftiga bonussystem och förskingring. Utvecklingen har skadat förtroendet för näringslivet och dess interna kontroll har ifrågasatts. Förtroendeskadorna leder kort- och långsiktigt till högre samhällsekonomiska kostnader vilket påverkar förutsättningarna för ekonomisk tillväxt.
Näringslivet har tagit krafttag för att återställa den förtroendeskada som har uppstått. I USA har skandalerna inneburit att ny lagstiftning, den så kallade Sarbanes-Oxley Act ska följas av vissa bolag vilket kort innebär att de under straffansvar ska försäkra att den interna kontrollen håller en hög kvalitet. Lagstiftningen ska vidare följas av flera svenska bolag noterade på New York-börsen. Någon lagstiftning har inte tillkommit i Sverige men den bakomliggande problematiken har behandlats av förtroendekommissionen och bl.a. operationaliserats i den så kallade bolagsstyrningskoden. En grundläggande frågeställning är på vilka grunder som företag kan garantera en god intern kontroll och att upprättade finansiella rapporter är tillförlitliga.
Ovanstående problematik diskuteras också i termer av Corporate Governance dvs. hur en organisation genom struktur och system vägleds och följs upp. Nyckelorden är alltså vilka strukturer och system en verksamhet har för att styra och kontrollera sin verksamhet.
Governancedebatten är något som i hög grad är av intresse inom olika delar av och nivåer inom offentlig sektor. Det har under stora delar av 1990-talet och början av 2000-talet diskuterats i vilken omfattning som offentliga aktörer använder sina resurser på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Förtroendet för den offentliga sektorn har under denna period också varit i fokus. En governancemodell kan användas för att på ett systematiskt sätt identifiera dessa verksamheters förbättringspotential i form av förbättrad styrning och ökad kostnadseffektivitet. I slutändan handlar det om att säkerställa att skattemedel används på ett effektivt och korrekt sätt. Om brister i förtroende föreligger kan det på längre sikt utgöra ett direkt hot mot demokratin.
En governancemodell för offentlig sektor
Governance utgörs som tidigare framhållits av de system och strukturer med vilka en verksamhet vägleds och följs upp. Med utgångspunkten i en sådan modell kan verksamhetens förbättringspotential identifieras på ett metodiskt och strukturerat sätt. Av figur 1 på nästa sida framgår innehållet i modellen.
Figur 1, se Balans nr 5 2005, sid. 36.
Det är inledningsvis viktigt att rollerna i organisationen är väldefinierade och att ett ansvar är kopplat till desamma. Roller, ansvarsfördelning samt använda styrsystem måste vara synkroniserade och stå i relation till varandra för att skapa goda förutsättningar för att styra och effektivisera verksamheten. I enlighet med ovanstående modell kan den nödvändiga infrastrukturen för ”ägarstyrning” diskuteras med hjälp av nedanstående fem infrastrukturfaktorer. Det är därvid viktigt att komma ihåg att en kedja inte är starkare än dess svagaste länk.
Kultur och värderingar: En verksamhets inneboende kultur och värderingar är väsentliga att identifiera eftersom de är ”oljan” i maskineriet och dessutom tar vid där formella beslut, policy och riktlinjer kan vara otydliga. En verksamhets inneboende kultur och värderingar har i samma omfattning som formella regler och strukturer en direkt effekt på beslutsfattande och möjliggör en styrning. Om formella och informella strukturer inte är överensstämmande kan det påverka verksamhetens prestationer och därmed verkningsgrad. Kultur och värderingar kan omkullkasta eller försena formella reformer vilket är kostnadsdrivande och ofta leder till allt för stor tidsåtgång.
Policy och riktlinjer: För att en verksamhet ska kunna leva upp till uppställda mål bör policys och riktlinjer finnas för kritiska verksamhetsbeslut. Avsaknaden av policy och riktlinjer kan leda till ineffektiva och ej enhetliga arbetssätt, risk för dåliga beslutsunderlag, risk för höga kostnader, missnöjd personal och förtroendeskador. Det är viktigt att avgöra vilka dokument som får finnas och vem som får utfärda dem och vad de ska innehålla. Om sådana regler inte finns är risken att många olika typer av dokument med olika namn utarbetas på olika nivåer i verksamheten. Det kan råda en direkt språkförbistring och flera av de utvecklade policys och riktlinjerna kan vara direkt motstridiga. Sådana situationer måste hanteras centralt.
Styrmodell. Att styra verksamheten, både kortsiktigt och långsiktigt, är nödvändigt för att verksamheten ska bli eller förbli effektiv. Centralt för verksamhetens styrbarhet är bland annat informationssystemets funktion och kvalitet. En styrmodell ska bland annat skapa förutsättningar för att det går att följa ett beslut från beredningsfasen till beslut, implementering och avslutningsvis uppföljning och utvärdering. Detta innebär exempelvis att det går att följa beslutskedjan, från beredning till utvärdering. Det är i detta fall centralt att kunna identifiera de huvudsakliga rutinerna för detta arbete, finansiellt och verksamhetsmässigt, för att kunna testa dessa i syfte att säkerställa kvalitet och funktion. En inventering av verksamhetens förutsättningar för styrning och ledning kan således med goda resultat göras utifrån ovan nämnda beredningskedja.
Balans måste finnas mellan såväl beredning, beslut, implementering och uppföljning. Finns brister i denna styrkedja har en verksamhet allvarliga problem.
Det är vidare viktigt att det finns ett grundläggande förtroende för verksamhetens styrmodell. Om så inte är fallet tappar verksamheten i tempo och förtroendebrister driver kostnader i verksamheten.
Intern kontroll: Definieras bland annat som en process genom vilken verksamhetens styrelse, ledning och annan personal skaffar sig rimlig säkerhet rörande verksamhetens ändamålsenlighet och effektivitet, den ekonomiska rapporteringens tillförlitlighet samt efterlevnaden av tillämpliga lagar och förordningar. Definitionen klargör att intern kontroll är ett medel för ledningens övervakning av verksamheten som är integrerat i styrningen av verksamheten.
Intern kontroll kan även diskuteras i termer av budgetavvikelser. Betydande avvikelser kan tyda på bristande kontroll och kan exempelvis vara en effekt av felaktig kostnadsallokering med avseende på kostnadsbärare och tid.
Riskhantering: En verksamhets totala riskexponering kan diskuteras ur ett kort- och långsiktigt perspektiv. Den utvecklade riskprofilen kan vidare beskrivas i termer av de konsekvenser som följer av att specifika händelser äger rum. Sannolikheten att så sker samt vilken ekonomisk effekt de för med sig kan ligga till grund för att proaktivt utveckla åtgärder för verksamheten. Av central betydelse när det gäller riskhantering är att en så kallad riskägare utses som ansvarar för att risken beaktas och hanteras.
Avslutning
En governancemodell handlar om att skapa förutsättningar för en förbättrad struktur och systematik i verksamheten och att göra en sådan genomgång på ett metodiskt och kostnadseffektivt sätt.
De i modellen beskrivna faktorerna utgör en nödvändig infrastruktur för att kunna ta tillvara den potential som finns i offentliga verksamheter. Arbetet ger en övergripande bild av förutsättningarna för att styra verksamheten, och bedöma de infrastrukturfaktorer som är nödvändiga för att en organisation kan sägas vara ändamålsenlig och effektiv. Modellen skapar därmed förutsättningar för kostnadseffektivitet. Praktisk erfarenhet från användning av denna modell är att vissa infrastrukturfaktorer historiskt har ”sönderanalyserats” i den egna verksamheten. Andra, såsom exempelvis kultur och värderingar jämte riskhantering, har i liten omfattning varit föremål för en kritisk granskning.
En annan erfarenhet är att fokus i hög grad ligger på felaktigheter och brister snarare än att lyfta fram och fokusera på den andra sidan av myntet, nämligen den enorma potential som här kan frigöras.
Ek. dr Pär Falkman och auktor revisor Staffan Gavel är verksamma vid Ernst & Young. Staffan Gavel är dessutom ordförande i Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer (SKYREV) och certifierad kommunal revisor. Pär Falkman medverkade senast i Balans nr 2/2005 och Staffan Gavel i nr 10/1994.