Den nya förordning som medför att större myndigheter och affärsdrivande verk måste ha internrevision, ger tillsammans med föreskrifter, allmänna råd och RRV:s stöd goda förutsättningar för oberoende och hög kompetens, skriver Inger Blomberg.

Från 1 juli 1995 gäller förordning om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. (1995:686). Denna innebär att samtliga större myndigheter och affärsdrivande verk måste inrätta internrevision. Redan befintlig internrevision måste anpassas till förordningens bestämmelser. Genom förordningen ställs krav på planering och riskanalys samt att arbetet utförs enligt god sed. Riksrevisionsverket (RRV) har utfärdat föreskrifter och allmänna råd till förordningen (RRV dnr 30-95-1485).

Inom avdelningen för Årlig Revision vid RRV har bildats en internrevisionsfunktion som haft huvudansvaret för framtagandet av RRV:s föreskrifter och allmänna råd. Funktionen skall också verka som ett stöd för utvecklingen av god sed för internrevisorer i staten samt stödja uppbyggnaden och utvecklingen av internrevision i statsförvaltningen.

Bakgrund

RRV har under flera år i rapporter till regeringen informerat om att den interna kontrollen märkbart försämrats vid flera myndigheter och framhållit att det krävs insatser för att klarlägga ansvar och skapa fungerande rutiner. Regeringen gav RRV i uppdrag (prop. 1993/94: 150) att utreda behovet av samt föreslå åtgärder för att stärka den interna kontrollen. Härvid skulle även övervägas frågan om inrättande av internrevision vid vissa större myndigheter.

RRV konstaterar i sin utredning (RRV 1994:34)) bl.a. att EU-medlemskapet innebär skärpta krav på kontroll p.g.a. att betalningsflödena över statsbudgeten ökar och att EUs kontrollkrav för lämnade bidrag är högre än vad som är brukligt i svensk statsförvaltning. Kraven på god intern kontroll skulle kunna stödjas och följas upp genom utbyggnad av internrevision vid myndigheterna.

Organisation samt tillämpning av förordningen

Förordningen innebär att samtliga de myndigheter som anges i förordningen snarast efter den 1 juli 1995 skall inrätta internrevision. Befintliga enheter måste anpassas till förordningens krav vad gäller inplacering i organisationen samt beträffande arbetsmetodik och revisionens inriktning.

Förordningens bestämmelser gäller för all internrevision i staten även om denna inrättats genom annat regelverk än förordningen eller tillkommit på myndighetens eget initiativ. Detta innebär bl.a. att revisionsbyråer som säljer internrevisionstjänster till myndigheter alltid måste beakta förordningens krav.

Internrevisionens verksamhetsområde

Internrevisionen skall enligt förordningen omfatta all verksamhet som myndigheten bedriver eller ansvarar för. Härmed avses även den som bedrivs av juridiska personer (exempelvis aktiebolag) som är att betrakta som dotterföretag. I de fall myndighetens operativa verksamhet utförs med hjälp av en annan myndighet bör även den verksamheten omfattas av granskningen och därmed ingå i underlaget för internrevisionens rapportering till myndighetens ledning. Härmed avses bl.a. de fall då en central myndighets regionala verksamhet bedrivs av annan myndighet (exempelvis av länsstyrelser) eller när annan myndighet bereder ärenden under en gentemot EU sektoransvarig myndighet. Bestämmelsen innebär utökade befogenheter för internrevisorer i staten jämfört med vad som tidigare gällt.

I internrevisionens arbetsområde ingår även granskning av lån eller bidragsgivning till andra organisationer om det i avtal eller författning anges att myndigheten skall utöva tillsyn över hur medlen används. Med granskningsrätt enligt avtal avses även rätt till granskning av bidrag till och från EU enligt gällande direktiv.

Granskningens inriktning

Internrevisionsarbetet skall avse granskning av intern kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. I granskningen av intern kontroll ingår även en bedömning av om verksamheten bedrivs författningsenligt och om ledningen får tillförlitligt och relevant underlag för sina beslut. Att granska hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter innebär att internrevisorer i staten också skall granska den externa ekonomiska redovisningen. Detta innebär i flera fall en utökning av arbetsuppgifterna jämfört med de uppgifter som tidigare utförts av internrevisorer i staten. Denna granskning bör bl.a. avse myndighetens tillämpningar av de regelverk som styr den externa redovisningen, exempelvis rutinerna för att ta upp lån för investering i anläggningstillgångar samt definitionen av detta begrepp och principerna för avskrivningstider. Internrevisorerna kan också delta i granskningen av bokslut och årsredovisningar. Lämpligheten härav får avgöras från fall till fall tillsammans med externrevisorn (normalt RRV).

Av förarbetena (prop 1994/95:100) framgår att mot bakgrund av det statsfinansiella läget bör särskild omsorg läggas vid kontroll av att de statliga resurserna används korrekt och effektivt.

Arbetssätt

Planering

Internrevisionens arbete skall grundas på en av styrelsen (eller av myndighetschefen om styrelse saknas) beslutad revisionsplan som upprättas i början av varje verksamhetsår och är baserad på en riskanalys. Härmed avses bl.a. en analys av de risker som myndighetens internkontroll exponeras för, dvs. närmast begreppet kontrollrisk enligt FARs definition i Revisionsprocessen. Av revisionsplanen skall framgå internrevisionens mål och inriktning för året samt de granskningsinsatser som krävs för att nå målen. I planen bör vidare ingå budget och tidplan samt uppföljning av att åtgärder vidtas med anledning av resultatet av gjorda granskningar.

Samråd

Innan beslut fattas om internrevisionens plan skall samråd ske med externrevisorerna, dvs. RRV. Även om RRV i sin tur upphandlat revisionen avseende en myndighet eller ett affärsdrivande verk skall samrådet alltid ske med RRV. Syftet med samrådet är, förutom att undvika dubbelarbete, att ge RRV möjlighet att innan arbetet påbörjas granska om detta kommer att ske enligt förordningens intentioner.

Att RRV lämnat samråd till en revisionsplan är dock ingen kvalitetsgaranti för det kommande arbetet. Detta kommer att bedömas av RRV som externrevisor på samma sätt som myndighetens övriga verksamhet. Samråd med RRV skall alltid ske oavsett på vilka grunder myndigheten inrättat internrevision och oavsett om denna utförs med egna resurser eller genom köpta tjänster.

God sed

Kravet på god sed innebär bl.a. att internrevisionen skall arbeta oberoende och med stor integritet. För att uppnå detta bör internrevisionen vara placerad direkt under verksledningen med hela myndighetskoncernens verksamhet som granskningsområde. Det innebär också – på samma sätt som för externrevisorer – att arbetet som revisor inte kan kombineras med operativa uppdrag hos myndigheten. Om sålunda en myndighet väljer att inrätta internrevision genom att controllers under en del av sin arbetstid benämns internrevisorer och tar på sig arbetsuppgifter enligt en revisionsplan är det grundläggande kravet på oberoende inte uppfyllt varför det inte kan anses ha inrättats internrevision enligt förordningens definition.

Motsvarande problem med oberoendet uppkommer när befintliga internrevisionsenheter och upphandlade revisionsbyråer i sina revisionsplaner anger att viss del av internrevisionens arbete avses att utföras med hjälp av ekonomiadministrativ personal på myndigheten. Detta strider mot förordningens krav såväl vad gäller oberoende som professionalism inom internrevision. Om det däremot i exempelvis regleringsbrev anges att myndigheten genom egna resurser eller genom köp av tjänster skall granska den interna kontrollen finns formellt inget hinder mot att detta sker med hjälp av ekonomipersonal och controllers. Denna granskning kan dock inte benämnas internrevision enligt den definition av detta begrepp som numera gäller i staten och som uttrycks i förordningen.

Det bör uppmärksammas att reglerna om oberoende också innebär att revisionsbyrå/annan konsult som hjälper en myndighet med löpande bokföring inte samtidigt kan erbjuda tjänster som internrevisorer till denna myndighet. Om hjälpen är begränsad till att upprätta bokslut kan byrån/konsulten dock erbjuda internrevisionstjänster under förutsättning att det är skilda personer på de olika uppdragen. Inte heller externrevisor kan på samma myndighet arbeta som internrevisor eftersom den externe revisorn skall granska och bedöma all verksamhet i myndigheten inklusive internrevisionen.

En annan viktig del i den goda seden är kravet på dokumentation. Syftet med denna är bl.a. att internrevisionens rapportering till styrelsen alltid skall kunna styrkas av underlag. För att undvika dubbelarbete kan externa revisorer i vissa fall grunda sina slutsatser på arbete som utförts av internrevisionen. En viktig förutsättning för detta är god dokumentation.

Ytterligare en aspekt på god sed är att arbetet skall ske professionellt vilket förutsätter att internrevisionen har och fortlöpande utvecklar sin kunskap och yrkesskicklighet. RRV kommer att stödja kompetensutvecklingen genom bl.a. kurser och seminarier.

Rapportering

Resultatet av internrevisionens granskning skall avrapporteras till högsta ledningen, dvs. i förekommande fall styrelse eller myndighetens chef, för åtgärder. De närmare formerna för rapportering skall beslutas av myndighetens ledning. Minst en gång per år bör dock internrevisionen avge revisionsrapport över årets iakttagelser och slutsatser. Härutöver bör internrevisionen löpande ha kontakt med myndighetens ledning.

Jämförelse med aktiebolag

De skäl som anförts för att inrätta internrevision i staten torde vara giltiga även för flertalet aktiebolag. Att internrevision avvecklats i vissa större bolag kan bl.a. bero snarare på de enskilda internrevisorerna än på funktionen som sådan.

Sammanfattning

Enligt min mening ger bestämmelserna i förordning, föreskrifter och allmänna råd tillsammans med RRV:s stöd goda förutsättningar för att internrevisionen i staten kommer att arbeta oberoende och med hög kompetens samt bidra till att de statliga resurserna används korrekt och effektivt. Därmed erhålls ett mervärde för såväl myndigheterna som regeringen.

Inger Blomberg är auktoriserad revisor och ansvarig för Internrevisionsfunktionen vid RRV. Hon medverkade senast i Balans nr 8–9/89.