Ingen enkel förklaring till att antalet anmärkningar ökar

Avdelningsdirektör Henry Åkerlund redovisar utvecklingen av Kommerskollegiets tillsynsverksamhet av revisorer under de gångna åren. Dessutom kommenterar han de synpunkter som framförts i Balans av Ingvar Gullnäs och Anders Strömqvist.

Olika företrädare för revisorernas tillsynsmyndighet Kommerskollegium har förr om åren kommenterat tillsynsverksamheten i Balans. Jag har förstått att det nu är hög tid för en aktuell rapport från kollegiet.

Jag redovisar främst utvecklingen av kollegiets tillsynsverksamhet avseende auktoriserade och godkända revisorer, med hjälp av ett antal statistiska fakta. Avslutningsvis kommenterar jag också den artikel om FARs kontra kollegiets tillsyn, som Ingvar Gullnäs och Anders Strömqvist nyligen publicerat i Balans.

Redan inledningsvis kan konstateras att den mest uppenbara förändringen sedan en rapport senast lämnades (Balans 6–7/89) är den stora ökningen av antalet tillsynsärenden hos kollegiet. Mängden inregistrerade ärenden per budgetår har nämligen fördubblats sedan dess och mer än femdubblats sedan början av 1980-talet. De senare årens utveckling framgår av tabell 1.

Tabell 1 Tillsynsärenden

Anmälningar utifrån

Det stora flertalet av tillsynsärendena initieras nu som tidigare genom anmälningar till kollegiet, se tabell 2. Jag har många gånger blivit ombedd att förklara varför antalet anmälningar hela tiden ökar. Till den frågan finns inte något enkelt svar. Jag är i vart fall säker på att ökningen inte beror på att revisorskårens standard generellt sett blivit sämre. Tvärtom borde kollegiets och revisorsorganisationernas kontinuerliga arbete ha höjt kvaliteten på kåren.

Tabell 2

Förklaringen ligger nog i att anmälningsbenägenheten har ökat rent generellt i vårt samhälle. Detta i kombination med att massmedia riktat ett allt starkare ljus mot revisorer och kollegiets tillsyn medför att allt fler är beredda att fatta pennan och hos kollegiet ifrågasätta en revisors arbete.

Av uppgifterna i tabell 2 bör skattemyndigheternas kolumn kommenteras särskilt. Skattemyndigheterna har enligt 22 § revisorsförordningen (1973:221) en skyldighet att underrätta Kommerskollegium om anmärkningvärd omständighet som man uppmärksammat i en revisors eller ett revisionsbolags verksamhet. Kollegiet erinrade 1987 de då nybildade Länsskattemyndigheterna om denna skyldighet, vilket genast gav utslag i statistiken. En omorganisation av skattemyndigheterna 1992 – LOK 92 – sägs vara orsaken till att antalet underrättelser till kollegiet minskade drastiskt det året. För den förklaringen talar också att antalet ökat igen under 1993. – Här ska också förklaras att kolumnen ”Övriga” avser andra myndigheter, t.ex. Rikskriminalen, Länsstyrelser och Finansinspektionen. Varför dessa inte står för fler anmälningar skulle kunna utgöra material för en särskild artikel och kommenteras inte vidare här.

Egeninitierade ärenden

Tabell 2 visar också att vi på kollegiet i allt större omfattning själva initerat tillsynsärenden. En stor del av dessa ärenden avser inte revisorernas yrkesutövning i sig utan efterlevnaden av särskilda regler som tar sikte på revisorn som företagare och anställd. Det kan vara på sin plats att här informera närmare om denna del av tillsynen.

Bakom flera av dessa ärenden ligger att vi fördjupat kontrollerna i samband med att revisorerna ansöker om förnyelse av auktorisationen eller godkännandet, vilket säkert många av Balans läsare har personlig erfarenhet av. Något år efter att oberoenderegler avseende bl.a. anställningsförhållanden och revisionsbyråns ägare trädde i kraft för godkända revisorer den 1 januari 1989, bestämde vi oss för att följa upp efterlevnaden genom kontroller i samband med förnyelseärenden. De undersökta revisorerna visade sig ha otillåtna delägare, styrelseledamöter och andra funktionärer i sina revisionsföretag i sådan omfattning att en kontroll av även de auktoriserade revisorerna var motiverad. Även bland dem fick vi ”träff” alltför ofta.

Det som var särskilt nedslående var att berörda revisorer inte kunde se det allvarliga i att de bröt mot oberoendebestämmelserna och ytterst motvilligt ändrade sina förhållanden. Till slut fann vi oss tvungna att lyfta upp frågan i tillsynshanteringen och meddelade varning till ett par revisorer som haft otillåten ägare i sina revisionsföretag.

Trots detta är problemet ännu inte helt undanröjt. Varje månad leder något eller några förnyelseärenden till tillsynsärenden på grund av brott mot de nämnda oberoendereglerna.

Den kontroll av samtliga auktoriserade och godkända revisorers försäkringar kollegiet genomförde förra året ledde också till ett antal tillsynsärenden. De revisorer som trots upprepade påstötningar inte kom in med bevis om föreskriven ansvarsförsäkring, eller uttryckligen vägrade att ställa sådan säkerhet, fick sina auktorisationer eller godkännanden upphävda i tillsynsbeslut.

Även om förhållandet inte så ofta anmäls till kollegiet torde det vara väl känt att den som lämnar revisionsbranschen och tar en annan anställning, inte kan behålla auktorisationen eller godkännandet. Den som inte utövar revisorsyrket kan nämligen enligt revisorsförordningen vare sig erhålla eller bibehålla yrkestiteln (se 2, 15 och 24 §§). Dessa bestämmelser får konsekvenser även för den kvalificerade revisor som blivit arbetslös. Denna situation har tidigare varit mycket ovanlig, men under den allra senaste tiden har flera revisorer som blivit uppsagda inte lyckats få en ny anställning. Då sådana förhållanden på olika sätt uppdagats har kollegiet tvingats att så småningom upphäva revisorernas auktorisation eller godkännande. Av reaktionerna att döma har denna aspekt av det s.k. yrkesverksamhetskravet inte varit lika känd.

Antalet avgjorda ärenden

Kollegiet har ganska väl lyckats möta ärendetillströmningen genom att också öka antalet avgjorda ärenden. Detta framgår av tabell 3. Denna drastiskt ökade mängd årliga avgöranden motsvaras inte av tillnärmelsevis lika stora resursökningar hos kollegiet. En del av denna prestationsökning kan förklaras med effektiviseringar inom kollegiets handläggning av tillsynsärenden. En annan förklaring är dock att vi tvingats ”höja ribban” för när ett tillsynsförfarande ska inledas. Mer bagatellartade förseelser från auktoriserade eller godkända revisorer, dvs. fall då disciplinär åtgärd inte är motiverad och då det saknas något principiellt intresse, tar vi sällan upp till prövning. Detta har upprört ett antal anmälare under senare år. Vi har också dragit ner på beslutsskrivelsens omfång i de fall då vi efter utredning friar revisorn.

Tabell 3 Tillsynsärenden

Vår ambitionsnivå är nog fortfarande rimlig. Om ärendetillströmningen fortsätter att växa måste dock tillsynen tillföras ytterligare resurser. Jag har nämligen svårt att se att vi kan effektivisera verksamheten ytterligare utan en kvalitetssänkning som i sin tur skulle äventyra omvärldens förtroende för tillsynen och därmed för revisorskåren.

Sanktioner

Av tabell 4 jämförd med tabell 3 framgår att kollegiet under senare år vidtagit disciplinära åtgärder i en större andel av avgörandena än tidigare.

Tabell 4 Antal sanktioner i tillsynsärenden

Att antalet upphävanden ökat ska inte tolkas som en skärpning i kollegiets praxis, utan beror snarare på särskilda omständigheter under respektive år. Av dessa har jag ovan berört kollegiets försäkringskontroll 1992 och fenomenet arbetslösa revisorer.

Det ökade antalet varningar sammanhänger däremot delvis med en praxisskärpning från kollegiets sida. Vi har i samband med att ett par tillsynsbeslut överklagats till Kammarrätten fått förklara att en sådan skärpning med tiden blir naturlig. I många fall har kollegiet tidigare gjort principiella uttalanden och, beroende på att sakfrågan inte prövats tidigare, låtit den disciplinära prövningen stanna vid detta. Att kollegiet i denna situation avstått från att vidta disciplinär åtgärd medför dock inte att kollegiet är bundet till denna milda bedömning även i framtiden. När sakfrågan återkommer i tillsynen och revisorn i fråga agerat i strid mot kollegiets tidigare uttalande finns det ofta skäl till ett starkare agerande från tillsynsmyndigheten. Detta är således orsaken till att vissa förfaranden som kollegiet tidigare har ”släppt” med en kommentar numera resulterar i varningar.

Tillsynen i framtiden

Vad jag nu redovisat skall ställas i relation till den bild Ingvar Gullnäs och Anders Strömqvist förmedlat i sin gemensamma artikel i Balans 8–9/93. Deras redogörelse kan möjligen ge intrycket att kollegiet ytterst sällan vidtar disciplinära åtgärder i sin revisorstillsyn. Den som har deras artikel i gott minne kan därför förvånas av att kollegiet under tiden den 1 mars 1985 till den 1 september 1993 – under vilken tid FARs disciplinnämnd uppges ha uteslutit två auktoriserade revisorer ur föreningen och varnat nio revisorer – har upphävt nio auktorisationer och 21 godkännanden samt meddelat varning till 20 auktoriserade och 73 godkända revisorer.

I nämnda artikel görs också jämförelser av fall som prövats av både kollegiet och FARs disciplinnämnd. Jag kan inte göra motsvarande analys eftersom FARs avgöranden är konfidentiella och sålunda inte tillgängliga för mig. Jag kan dock trots allt göra vissa allmänna reflektioner från min horisont.

Den disciplinära prövning som sker inom FAR kan ytterst leda till att en auktoriserad revisor utesluts ur föreningen. Denna påföljd innebär inte att revisorn är förhindrad att utöva revisorsyrket i framtiden, vilket däremot blir konsekvensen av att kollegiet upphäver en revisors auktorisation eller godkännande. Därmed kan det inte råda någon tvekan om att kollegiets yttersta sanktion är betydligt mer långtgående än en uteslutning ur FAR. Sett i relation till detta måste också en varning från kollegiet anses vara en i motsvarande grad allvarligare åtgärd än en varning från FAR. Detta förhållande förstärks av att kollegiets beslut i tillsynsärenden, till skillnad från FARs, alltid är offentliga. Den kritik kollegiet riktar mot revisorn i beslutet om varning kan sålunda bli känd i en mycket stor krets.

Med detta vill jag ha sagt att man inte kan göra en så enkel jämförelse som Gullnäs och Strömqvist försökt sig på. Följaktligen borde de inte heller ha använt denna haltande jämförelse som ett argument i debatten om tillsynsverksamhetens framtida organisation. I sin artikel argumenterar de också utifrån en oro som de grundar på att kollegiet och revisorsorganisationerna har olika uppfattningar i vissa sakfrågor. Detta förhållande borde enligt min mening inte förvåna någon men kan naturligtvis förvirra den enskilde revisor som inte har kollegiets och sin organisations skilda roller klara för sig. Det är däremot helt korrekt att organisationernas självpåtagna disciplinära verksamheter medför extra kostnader för medlemmarna. Dessa argument övertygar dock inte mig om att en nedläggning av den offentliga tillsynen i dess nuvarande form är den självklara slutsatsen.

Här ska påpekas att revisorsorganisationerna redan idag har ett icke obetydligt inflytande i kollegiets tillsynsverksamhet genom att de tillsammans med andra intressenter är representerade i kollegiets rådgivande nämnd för revisorsfrågor. Därvid har revisorer regelmässigt deltagit i beredningen av de ”tunga” tillsynsärenden som förekommit under årens lopp. De har också haft stort inflytande på besluten eftersom kollegiet nästan utan undantag följer nämndens rekommendationer. Den nyligen avslutade Revisorsutredningen har föreslagit att den rådgivande nämndens roll förstärks. Enligt förslaget ska ett tillsynsärende ha behandlats i den rådgivande nämnden, om revisorn så begär, för att kollegiet ska kunna fatta beslut om upphävande eller varning. En förstärkning av den rådgivande nämndens roll anser även jag vara rätt väg om man vill tillförsäkra revisorerna ett ökat inflytande i den offentliga tillsynen. Avslutningsvis vill jag understryka att denna medverkan från revisorer och övriga intressenter även på många andra sätt är värdefull för kollegiets tillsynsverksamhet.

Avdelningsdirektör Henry Åkerlund är chef för revisorsenheten vid Kommerskollegium.