Bishop-gruppens rapport om de internationella revisors- och redovisningsorganisationernas struktur har nu sänts ut till de föreningar som tillsatte gruppen i Tokyo 1987. Till någras besvikelse föreslår man ingen fusion mellan IFAC och IASC. FARs generalsekreterare Björn Markland, som varit Nordens representant i gruppen, refererar rapporten.

En internationell arbetsgrupp, allmänt kallad Bishop-gruppen efter sin ordförande John Bishop från Australien, har i december 1989 lagt fram ett förslag om hur ”accountants” skall organisera sitt internationella harmoniseringsarbete med redovisnings- och revisionsfrågor i framtiden. För att förstå förslaget måste man vara medveten om bakgrunden. Vad är till att börja med en ”accountant”? Rätt svar är att det inte finns någon svensk översättning. I romaner, textade TV-filmer och även offentlig text blir det gärna ”revisor”. Men en accountant enligt anglosaxiskt språkbruk är en person med kvalificerat redovisningskunnande (i och för sig ofta med utgångspunkt i en anställning på en revisionsbyrå). Det kan handla om en ekonomi- eller redovisningschef, en universitetsforskare inom området, kanske en statstjänsteman med redovisningsuppgifter.

Två organisationer

Internationellt finns det två stora organisationer med anknytning till ”accountants”. Den äldre av dem har mer med redovisning än med redovisare att göra. Det är International Accounting Standards Committee (IASC), som grundades 1973. IASC utvecklar internationella redovisningsrekommendationer (IAS), för närvarande ett trettiotal, som vunnit allt större acceptans.

Nationella börsmyndigheter, däribland amerikanska SEC, har antytt möjligheten att godkänna IAS som redovisningsstandard för utländska börsregistrerade bolag. Världsbanken hänvisar till IAS när det gäller låntagares redovisningsskyldighet. Chansen att undvika en separat uppsättning redovisningsregler för EG tycks vara att myndigheterna i Bryssel accepterar IAS som likare.

En motsvarande organisation för revisorer och redovisare, International Federation of Accountants (IFAC), bildades 1977. IFAC ger ut rekommendationer inom områdena revisionsteknik, etik, utbildning, kostnadsredovisning och den offentliga sektorns redovisning och revision. IFAC arrangerar världskongresser vart femte år, senast i Tokyo 1987.

Ömsesidig överenskommelse

Att IASC och IFAC delvis arbetade inom samma område stod klart redan från början. Tankar på samordning framfördes tidigt. Vid världskongressen i Mexiko 1982 antogs en överenskommelse, mest känd som Mutual Commitments. Den gäller fortfarande och innebär bl.a. att de institut som är medlemmar i IFAC därmed också är med i IASC, och att IFAC utser 13 av de högst 17 medlemmarna i IASCs styrelse. IFAC erkänner å andra sidan att IASC är den instans som har det fulla ansvaret för att utfärda redovisningsrekommendationer. IFAC betalar 10 % av IASCs budget för att länder som inte är med i IASCs styrelse skall kunna delta i projektarbete. Resten av IASCs budget betalas av styrelseländerna. Det blir en avsevärd kostnad, f.n. £25.000 per land och år. Den har avhållit flera u-länder (och till 1987 även de nordiska länderna) från att delta i styrelsearbetet.

IFACs ordförande har rätt att närvara vid IASCs styrelsesammanträden och vice versa.

Vandringssägner om dubbelarbete

Någon längre gående samordning än så blev det inte 1982. De båda organisationerna fortsatte att ha var sitt kansli med IASCs generalsekreterare baserad i London och IFACs verkställande direktör i New York. En samordningskommitté bestående av de två presidierna träffas en gång om året, men det har länge hört till de mer eller mindre löst grundade vandringssägnerna hur delegationer från IFAC och IASC på goodwillturnéer i avlägsna delar av världen besökt samma orter med någon veckas mellanrum utan att känna till varandras aktiviteter.

Överdrifter förmodligen, men det går inte att komma ifrån att det funnits en stigande irritation mot ett förmodat dubbelarbete. Främst har dessa känslor funnits i de stora länderna (som betalar de stora pengarna till IFAC).

Vid tiden för Tokyo-kongressen, i oktober 1987, togs ett initiativ från kanadensiskt håll, rimligen baserat på överläggningar mellan de stora länderna. Det var den tidigare ordföranden i den kanadensiska föreningen CICA, Ray Harris, som inviterade alla länder som då satt i styrelserna för IFAC och IASC till ett möte – helt utanför den officiella dagordningen för kongressen.

Man hänvisade till att IASC och IFAC nu funnits till i 15 respektive 10 år och att det kunde vara dags att se över strukturen. Särskilt hänvisade man till sin oro över stigande kostnader, över avgiftsstrukturens hämmande inverkan på en rättvis medlemsrepresentation och över den förvirring som ansågs råda beträffande de två organisationernas roller.

Vid mötet tillsattes en arbetsgrupp med en ledamot från vart och ett av de elva länder som uttryckte intresse för att delta. Länderna var Australien, Frankrike, Indien, Italien, Japan, Kanada, Nederländerna, Nigeria, Storbritannien, Sverige och USA. Till ordförande i arbetsgruppen utsågs John Bishop, tidigare ordförande i det australiska institutet och med styrelseerfarenhet från både IFAC och IASC.

De fem nordiska föreningarna för auktoriserade revisorer brukar ju betrakta representationen i internationella organ som en gemensam angelägenhet. Att just Sverige blev det nordiska landet i Bishop-gruppen berodde på att vi vid den tidpunkten efterträdde Norge i IFACs styrelse. Det uppdrogs åt mig att vara den svenske representanten.

Vida ramar

Bishop-gruppen fick ganska vida ramar för sitt arbete. Från början var det nog många som formulerade frågan ganska enkelt: Bör IASC slås ihop med IFAC? Men som instruktionerna kom att skrivas efter diskussionen vid det konstituerande mötet i Tokyo blev det en betydligt bredare ansats. Gruppen skulle undersöka hur IFACs och IASCs internationella mål skulle kunna uppnås på det mest kostnadseffektiva sättet. Särskilt skulle man försöka identifiera områden där organisationernas arbete dubbleras och peka på arbetsuppgifter som lämpligen kunde avskaffas, utvidgas eller slås ihop. Gruppen skulle också undersöka om den nuvarande organisationen och de nuvarande samarbetsformerna var effektiva. Undersökningen skulle, om det befanns lämpligt, utmynna i rekommendationer om ändringar i stadgar, organisation och finansieringsformer.

Slutrapporten skulle ställas till de föreningar som utsett gruppen. Den skulle föreligga före utgången av 1989.

Bishop-gruppen har haft egna sammanträden fem gånger, i Toronto, London, Paris, Stockholm och Amsterdam. Dessutom har den haft tillfälle att träffa och samråda med IFACs styrelse i New Delhi och med IASCs konsultativa grupp i Toronto. En viktig metod för att inhämta synpunkter och testa kännedomen om IFACs och IASCs arbete har varit en enkät till ett mycket stort antal institutioner. Omkring 50 enkätsvar, brev eller andra framställningar har faktiskt kommit från institutioner eller individer som inte hör till kretsen inom IFAC. Det visar hur stort intresset är för den internationella normgivningen, främst naturligtvis på redovisningsområdet.

Slutrapporten har nu sänts ut till de föreningar som utsåg Bishop-gruppen.

Ingen sammanslagning

Bishop-gruppen föreslår ingen sammanslagning av IFAC och IASC – kanske till någras besvikelse. Gruppen har konstaterat under arbetets gång att IASCs självständiga ställning är en viktig tillgång för att få acceptans för de utfärdade redovisningsrekommendationerna. Även inom IFAC finns det visserligen kommittéer, t.ex. revisionskommittén IAPC, som i praktiken arbetar lika självständigt som IASC. Man kan då fråga sig om IASC inte skulle kunna fungera lika bra som kommitté inom IFAC. Svaret är att Bishop-gruppen befarar att en sådan omorganisation skulle upplevas av omvärlden som ett försök från accountants att skaffa sig monopol på normgivningen inom redovisningsområdet. Detta skulle gå stick i stäv med den allmänna tendensen som innebär att även icke-redovisare engageras i proceduren – se vårt nya svenska Redovisningsråd. Effekten skulle kunna bli att andra internationella eller regionala myndigheter eller organisationer börjar utveckla egna normer på området. EG är ett oss närliggande och fullt realistiskt exempel på ett sådant hot. Bishop-gruppen föreslår därför att de formella relationerna mellan organisationerna även framgent skall följa riktlinjerna i Mutual Commitments.

Det är intressant att konstatera av enkätsvaren att mycket få respondenter anser det vara av betydelse för IASCs självständiga ställning om man har eget kansli eller ej. Gruppen har därför undersökt lämpligheten av att slå ihop de två kanslierna, utan att vidta några andra organisatoriska förändringar. Det har emellertid visat sig att båda kanslierna fungerar mycket effektivt och med minimal bemanning (rapporten föreslår t.o.m. en förstärkning av IASCs kansli). En sammanslagning (underförstått kombinerad med omlokalisering till ”neutral” ort) skulle kosta pengar i form av flyttningskostnader och sannolikt förlust av kvalificerade medarbetare. Rapporten föreslår därför bara att man slopar den uttryckliga bestämmelsen att IASCs kansli skall ligga i London (var IFAC skall ligga finns det numera inga bestämmelser om). På det sättet stänger man inte dörren för ett framtida gemensamt kansli om förutsättningarna radikalt skulle förbättras.

När det gäller tolkningen av Mutual Commitments vill förslaget, mot bakgrund av Tokyo-mötets oro över ”förvirringen” kring IFACs och IASCs roller, slå fast att IFAC ensam har ansvaret för att företräda yrkeskåren. IASC har ensam ansvaret för normutvecklingen inom redovisningsområdet, och organisationerna gemensamt ansvarar för att vinna förståelse för behovet av internationella redovisningsstandards och förståelse för den process som leder fram till sådana standards.

Bishop-gruppen talar starkt för en förbättrad praktisk samverkan mellan organisationerna, på styrelse-, kansli- och kommitténivåerna.

Policy i styrelsen

Förslaget innehåller ett stort antal rekommendationer om styrelsearbetet inom IFAC och IASC. Detaljerna kan knappast intressera andra än dem som själva är aktiva i det internationella arbetet, men jag skall referera några huvuddrag.

En kritik som ofta hörts och som upprepas i många av svaren på enkäten är att u-länderna har svårt att göra sina stämmor hörda. Det rör sig både om ekonomiska begränsningar och om en känsla av att de utvecklade länderna inte är beredda att lyssna i tillräcklig utsträckning. Bishop-gruppen (där ju både u- och i-länder ingått) har inte kunnat frigöra sig från intrycket att kritiken har ett visst berättigande: ”IFAC står inför dilemmat”, står det i rapporten, ”att organisationen skall vara representativ för yrket varhelst det utövas, trots att den i praktiken får sina inkomster huvudsakligen från en liten grupp av länder”.

I förslaget ingår därför att u-länderna skall garanteras en viss minsta representation i IFACs styrelse (något som faktiskt redan är fallet i IASC). Vidare föreslås en förbättrad rotationsordning för valet till styrelsen. Till avgiftsfrågan återkommer jag.

Ett centralt förslag från Bishop-gruppen är att IFACs styrelse skall renodla sin roll som policyorgan och överlåta det praktiska genomförandet åt kansli och kommittéer. För det ändamålet föreslår gruppen inrättandet av en liten exekutiv- och planeringskommitté (EPC) som skall identifiera nya frågor, förbereda styrelsens policydiskussioner och övervaka genomförandet av styrelsens beslut. EPC föreslås ersätta den nuvarande ganska stora planeringskommittén, som bara sammanträder hälften så ofta som styrelsen. En känslig fråga som uttryckligen påpekas i förslaget är att de stora länderna inte kan utgå ifrån att de samtliga alltid skall vara representerade i den nya EPC.

Som hjälpmedel att lyfta upp styrelsearbetet på policynivån föreslår Bishop-gruppen att IFAC börjar arbeta med en formell långsiktsplan (”business plan”) och en mer detaljerad två- à treårsplan. Underlaget för långsiktsplanen skall komma från kommittéerna, och med jämna mellanrum skall dessas prestationer stämmas av mot planen. Även styrelsen och EPC förväntas underkasta sig samma procedur.

IASC arbetar redan i dag med ganska avancerade planeringsmetoder, och gruppen nöjer sig med att föreslå att organisations- och planeringskommittén skall omstöpas i samma form som den föreslagna EPC i IFAC för att underlätta samordningen mellan de två organisationerna. IASC har en konsultativ grupp, vars sammansättning enligt enkätsvaren är föga bekant. Bishop-gruppen föreslår att den görs mer allmänt känd och att IASC aktivt försöker värva medlemmar med erfarenhet från den offentliga sektorn till gruppen. IASC har hittills bestämt avböjt att befatta sig med andra redovisningsfrågor inom den offentliga sektorn än sådana som gäller affärsverksamhet, men Bishop-gruppen föreslår att IASC skall känna ett ansvar för hela externredovisningsområdet.

Ompröva IFAC-kommittéer

Det sistnämnda förslaget kan komma att bli extra kontroversiellt eftersom det direkt berör ett av IFACs nyaste organ, Public Sector Committee (IPSC). Under ledning av Kanadas riksrevisor Kenneth Dye har IPSC haft stora ambitioner på områden som redovisning, revision och informationsteknologi. Bishop-gruppen ifrågasätter nu om inte i stället IFACs ”ordinarie” kommittéer borde ta ansvaret för sina fack även inom den offentliga sektorns område.

Även andra av IFACs kommittéer blir belysta i Bishop-gruppens rapport. Det föreslås stillsamt att Financial and Management Accounting Committee (FMAC) samt utbildnings- och etikkommittéerna skall få redovisa till IFACs styrelse huruvida deras arbete fortskrider enligt deras arbetsordningar och vilket arbetsprogram de förväntar sig för de närmaste fem åren. Styrelsen uppmanas att därefter överväga om inte en del av detta arbete borde kunna utföras av ad-hoc-grupper i stället för av de permanenta kommittéerna. (Det skall tilläggas att rapporten uttryckligen påpekar att främst utbildnings- och etikkommittéerna gjort värdefullt arbete som inte uppmärksammats tillräckligt och som bör marknadsföras bättre. Beträffande etikkommittén avses här det stora arbetet med en ny etikkodex, som till större delen genomfördes medan kommittén hade en svensk ordförande, Bertil Edlund.)

Rättvist avgiftssystem

Som jag nämnt ovan var kostnaderna för det internationella harmoniseringsarbetet en av de viktigaste orsakerna till att Bishop-gruppen tillsattes.

IFACs budget omsluter i dag ca US$700.000. Utanför det beloppet ligger resekostnaderna, som fördelas mellan styrelse- och kommittéledamöter genom ett poolsystem som skall göra det kostnadsneutralt var i världen ett sammanträde förläggs. Budgeten finansieras enligt ett avgiftssystem som bygger på en komplicerad formel där ett medlemsinstituts ledamotsantal, sammansättningen av ledamotskåren, bruttonationalprodukten och valutans styrka vägs in.

IASCs budget är på ca £380.000, och i det beloppet ingår resekostnader. Som nämnts bidrar IFAC med 10 %, medan resten (i princip till lika delar) bärs av de föreningar som ingår i styrelsen. IFAC kan subventionera ett lands deltagande i IASCs styrelse, men den möjligheten har utnyttjats sparsamt och därför är det en tung avgiftsbörda som vilar på länderna i styrelsen. Svaren på Bishop-gruppens enkät var nästan enhälliga när det gällde att döma ut IASCs nuvarande avgiftssystem och förorda IFAC-systemet för båda organisationerna.

Stiftelse kan hjälpa

Nu kan det öppna sig en annan väg ut ur problemet. IASC har på eget initiativ undersökt möjligheten att bilda en International Accounting Research Foundation (IARF), som skulle ha till ändamål att förse IASC med ekonomiska resurser. IARF skulle förvaltas av oberoende gode män, och alla bidrag skulle förutsättas vara fria från villkor. Från IASCs sida menar man att det är realistiskt att IARF skulle kunna stå för hälften av IASCs finansiering. Bishop-gruppens skepsis inför den optimismen har väl inte helt kunnat döljas mellan raderna. Uppenbarligen finns det i vart fall en vilja från intressenter utanför leden av ”accountants” att bidra till det arbete som inte minst gynnar externredovisningens användargrupper, och gruppen uttalar starkt stöd för idén.

För att redan på kortare sikt åstadkomma ett rättvisare system föreslår gruppen att IASC-styrelsens bidrag fryses på den nuvarande nivån, £25.000. IFAC bör täcka det underskott i budgeten som frysningen medför intill dess att en långsiktig lösning nås. På sikt bör IASC gå över till ett system där IFAC helt täcker budgetbehovet utöver vad IARF kan åstadkomma. Eftersom ett sådant system kan innebära oskäliga ökningar av IFAC-avgifterna för de största betalarna är det realistiskt att tänka sig att avgiftsskalorna för IFAC måste ses över.

I klartext betyder det att de mindre länder som inte är med i IASCs styrelse får avgiftshöjningar, medan de som är representerade i styrelsen får kostnadsminskningar. Hade systemet varit i kraft under 80-talet hade det inneburit betydligt lindrigare våndor för Nordiska Revisorsförbundet vid diskussionen om nordisk representation i IASCs styrelse (och förmodligen än mer så i den danska föreningen, FSR, som företräder det nordiska mandatet under nuvarande femårsperiod och därför har glädjen att bidra med £25.000 om året till det nordiska samarbetet).

Bishop-gruppen förutsätter att både IFAC och IASC budgeterar de subventioner som kan vara berättigade åt medlemmar som har ekonomiska problem eller som man av speciella skäl vill ha med som experter. Sådana subventioner bör vara tidsbegränsade.

Studeras med intresse

Exakt vad som kommer att hända med den rapport från Bishop-gruppen som nu föreligger finns inte föreskrivet någonstans. Det får förmodas att den kommer att studeras med intresse i IFACs och IASCs styrelser. Det kan väl också antas att den kanadensiske initiativtagaren Ray Harris på något sätt kommer att samordna de olika föreningarnas reaktioner på rapporten.

Mycket av det som föreslås i rapporten kan genomföras utan stadgeändringar, och om respektive styrelser accepterar resonemanget kan det alltså bli förändringar redan på ganska kort sikt. Annat kan beslutas endast av de båda organisationernas generalförsamlingar. I de fallen blir det inga beslut förrän vid världskongressen i Washington hösten 1992.

Björn Markland, FARs generalsekreterare