Skatter och skattekontroll – förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet

Genom att skapa ett eller flera slutna kontrollsystem på inkomstbeskattningens område ges förutsättningarna för att radikalt minska antalet deklarationer.

Riksskatteverkets kontrollavdelning har under två års tid bedrivit systematiska studier av förutsättningarna för en effektiv kontrollverksamhet. Arbetsnamn har varit PLAN-projektet. Till projektet har knutits en arbetsgrupp och en referensgrupp. Den senare har bestått av dels representanter för olika sakområden inom de regionala och lokala förvaltningarna, dels företrädare för de fackliga organisationerna. Projektledare har varit författaren till denna artikel.

Huvudrapporten, som kommer att publiceras i slutet av året, består av tre delar, nämligen en deskriptiv del, en analysdel och en åtgärdsdel. Ett sammandrag av rapporten har behandlats av verkets styrelse den 23 september. Sammandraget har av styrelsen överlämnats till regeringen.

BAKGRUND

Bakgrunden till rapporten är en tilltagande medvetenhet om att nuvarande problem på beskattningsområdet måste analyseras ur en rad olika aspekter för att man skall kunna åstadkomma varaktiga förbättringar.

Mycket talar för att större resurser och utökade kontrollbefogenheter inte utgör någon lösning av problemen. Projektets arbete skall ses som ett försök till en förutsättningslös analys av olika faktorer och förhållanden som påverkar administrationen och kontrollen av samtliga skatter och avgifter. Ambitionen är följaktligen att spänna över hela skatteområdet.

UTGÅNGSPUNKTER

Till grund för projektets analyser och överväganden ligger

• en probleminventering

• historiska tillbakablickar

• internationella studier och jämförelser

PROBLEMINVENTERING

En nackdel med en probleminventering är att den av naturliga skäl leder till en fokusering på olika typer av brister och ofullkomligheter. Att det finns andra områden inom skatteadministrationen som fungerar bra eller kanske mycket bra kommer inte fram. En förändring torde dock inte kunna åstadkommas om inte problem i dagens verksamhet lyfts fram och analyseras.

Nedan redovisas mycket kortfattat de av projektet redovisade problemen inom olika områden av i skatteadministrationen.

Med avseende på årlig taxering granskas fortfarande 55 % av samtliga deklarationer av fritidsfunktionärer trots att RS-reformen syftade till att all granskning skulle övertas av tjänstemän. Andelen rättelser som avser fel under 500 kr utgör i det närmaste 50 %. Efter tre år har administrationen endast klarat av 27 % av det volymmässiga målet för djupare kontroll (taxeringsbesök och TN-revision).

När det gäller källskattekontrollen har antalet granskningsrapporter varit sjunkande under hela 1970-talet. Särskilt anmärkningsvärt är att den offensiva delen av kontrollen visar en påtaglig nedgång.

I avgiftssystemets konstruktion ligger att betydande belopp redovisas med upp till två års eftersläpning.

Mervärdesskatteenheternas skatterevisioner har gått ned trots att viss resursförstärkning skett. Vidare är kommunikationen mellan mervärdesskatteenhet och lokala skattemyndigheter bristfällig.

Antalet av revisionsenheterna utförda revisioner har, om man jämför åren 1953 och 1981, minskat från 7.296 till 6.224 trots att antalet anställda ökat från 143 till 1.098. Utvecklingen kan i viss mån men inte helt förklaras med förändringar i näringsliv och samhälle liksom med ändrad inriktning av revisionsverksamheten. (Se figur ”Antalet revisioner per anställd vid revisionsenheterna” i Balans 9/1982 sid 53.)

Studerar man taxeringsprocessen framkommer att antalet mål i balans har ökat. Om kostnaderna för taxeringsarbetet i första instans läggs samman med kostnaderna för taxeringsprocessen blir fördelningen att taxering i första instans svarar för 2/3 och taxeringsprocessen för 1/3. I taxeringsprocessen behandlas endast två procent av samtliga deklarationer.

De skattebelopp som inte betalas under ordinarie uppbörd har ökat kraftigt. Belopp som lämnas till indrivning har stigit från 2,0 miljarder kr 1975 till 5,6 miljarder kr 1981. Totalbeloppet för indrivning har under motsvarande tid ökat från 3,5 miljarder kr till 10,2 miljarder kr.

Något övergripande mål för verksamheten har inte fastställts. Genomförda förändringar har alltid haft karaktär av delreformer.

Den centrala myndigheten, riksskatteverket, saknar direktivrätt gentemot regionala och lokala myndigheter som dessutom är underställda annan huvudman (kommundepartementet) än riksskatteverket (budgetdepartementet). Vidare är inom riksskatteverket ansvaret för kontrollverksamheten uppdelat mellan olika avdelningar. Dessa förhållanden försvårar styrning och samordning av verksamheten.

Dessutom konstateras att den bristande anpassningen av skatteadministrationens organisation till de krav ett modernt samhälle och skattesystem ställer har fört med sig stora problem i samordnings- och effektivitetshänseende.

Det finns anledning att förmoda att flera av de identifierade problemen orsakats av olika samverkande faktorer. En analys visar dock att de i egentlig mening påverkbara faktorerna återfinns i skattesystemet och inom skatteadministrationen.

Problemen förefaller vara mest påtagliga på inkomstskattens område. Ett symtom på detta är de jämfört med övriga skatter stora kostnaderna för taxeringsprocessen samt de växande ärendebalanserna hos länsrätterna.

Inkomstskattens höga byråkratiseringsgrad kan illustreras med hjälp av följande tabell, där endast personal hos riksskatteverket, länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna beaktas. (se tabell 1)

Tabell 1

HISTORISKA TILLBAKABLICKAR

Historiken har en central roll i rapporten. Med utgångspunkt i de historiska tillbakablickarna går det att visa

att dagens organisation till stora delar bygger på 1600- och 1700-talens förvaltningstraditioner

att dagens organisation till stora delar för egen taxering utformats med utgångspunkt i 1890-talets värderingar anpassade till 1920-talets skattekontroll.

att det i vart fall sedan början av 1800-talet framstått som ett problem att vissa kategorier skattskyldiga – främst rörelseidkare och kapitalägare – haft lättare än andra att undanhålla skatt. För löntagare har beskattningsmyndigheterna sedan 1710 haft tillgång till av tredje man lämnade kontrolluppgifter.

Kontrollverksamhet i form av granskning av underlag för skatteredovisningar är en relativt modern företeelse. Landskamreraren fick först 1928 rätt att anmana bokföringsskyldig skattskyldig att tillhandahålla sin bokföring för granskning. Bokföringskunnig personal anställdes dock inte förrän 1935. Före 1902 förekom ingen som helst kontroll av vare sig lämnade uppgifter eller befintliga underlag för beskattning. Denna skedde så gott som enbart med ledning av dels person- och lokalkännedom, dels tredjemansuppgifter.

INTERNATIONELLA STUDIER OCH JÄMFÖRELSER

Under arbetet har fem andra länders skatter och skattekontroll studerats. Dessa länder är USA, Västtyskland, Frankrike, Danmark och Norge. Den internationella studien avser att utgöra underlag för en jämförelse mellan Sverige och övriga länder med avseende på bl a

• deklarationsvolymer

• löntagarbeskattningens utformning

• rörelsebeskattningens utformning

• sär- och sambeskattning

• skatteuttagets höjd

• fastställelseförfaranden

• fastställelseperioder

• uppgiftsskyldighetens utformning

• administration

• resurstilldelning

• inriktning av kontrollverksamheten

Studien visar att Sverige på ett markant sätt avviker från flertalet av dessa länder. Nedan redovisas kortfattat några av projektets iakttagelser och slutsatser. Om inget särskilt påpekande görs avser förhållandena inkomstskatten.

Ett sätt att studera vilken omfattning de olika länderna givit deklarationsskyldigheten är att räkna fram antalet deklarationer per 1.000 invånare. Sammanställningen nedan visar även hur graden av schablonisering av i första hand avdrag från anställningsinkomster varierar länderna emellan. (se tabell 2)

Tabell 2

Tabell 3

Tyvärr har det inte varit möjligt att få fram tal som genomgående avser senaste beskattningsår. Uppgifterna om schablonavdrag avser dock 1982 års taxering.

Av sammanställningen att döma finns det ett visst samband mellan deklarationsvolym och graden av schablonisering.

Länderna har i varierande utsträckning utnyttjat detta förhållande för att reducera deklarationsvolymen.

I nedanstående tabell jämförs marginalskatteuttaget för ensamstående i de olika länderna vid inkomst som motsvarar 134.000 svenska kr.

USA, Västtyskland och Frankrike sambeskattar i regel makar. Detta innebär att makarna lämnar gemensam deklaration, vilket måste ha mycket stor betydelse för deklarationstalet per 1.000 invånare. Norge intar en mellanställning. I Danmark och Sverige särbeskattas makar för arbetsinkomster. Detta medför att de lämnar separata deklarationer, vilket ökar deklarationstalet per 1.000 invånare.

Endast i Danmark, Norge och Sverige har kommunerna egen beskattningsrätt avseende inkomstskatt. Sverige är dock ensamt om att avkräva skattskyldiga särskilda deklarationer som skall lämnas i annan kommun än i hemortskommunen.

Rörelsebeskattningens statsfinansiella betydelse varierar avsevärt länderna emellan. I USA utgör enbart inkomstskatterna från juridiska personer 14 % av statens samtliga intäkter exkl socialavgifter. I Västtyskland uppgår bolags- och näringsskatterna till drygt 18 % av de gemensamma skatterna. I Sverige representerar inkomstskatten från juridiska personer ca 2 % av statsinkomsterna exkl socialavgifter. Det är svårt – för att inte säga omöjligt – att på ett begränsat utrymme ge en allsidig belysning av de olika ländernas system för rörelsebeskattning. Jämför man antalet olika möjligheter ländernas skattelagar öppnar för skattemässig reglering av årsresultatet genom reserveringar, fonderingar och liknande åtgärder, framstår den svenska rörelsebeskattningen som den i särklass mest komplicerade.

Den tid myndigheterna har till sitt förfogande för fastställelse av skatt varierar avsevärt mellan de olika länderna. I nedanstående tabell redovisas även förekomsten av lekmannamedverkan. (se tabell 3)

I Norge finns ej reglerat i lag när taxering skall vara avslutad. Normalt brukar dock skattskyldiga erhålla skattsedlar redan i september månad. Däremot kan eftertaxering ske inom tio år efter utgången av det beskattningsår eftertaxeringen avser.

Västtyskland och Frankrike har samordnat såväl fastställelseförfarande som beskattningsperiod med avseende på inkomstskatt och mervärdesskatt, varför samgranskning alltid sker av rörelse- och mervärdesskattedeklarationer.

Jämför man skattekontrollen i de olika länderna kan två olika kontrollfilosofier urskiljas. Mest renodlade återfinns dessa i Västtyskland och USA. Västtyskarna anlägger en statsfinansiell syn på skattekontrollen och låter därför företagsstorleken avgöra valet av revisionsobjekt. I USA strävar man efter att öka lojaliteten mot skattesystemet genom att i första hand kontrollera de deklarationer som kan förväntas innehålla de största felen. Tyngdpunkten i USAs skattekontroll ligger på revisionsverksamhet. Urvalet sker dock med utgångspunkt i deklarationerna.

Utformningen av uppgiftsskyldigheten till ledning för företagens egen beskattning varierar länderna emellan. I USA, Frankrike och Norge är företagen skyldiga att på förtryckta formulär lämna bestämda uppgifter som hämtats från bokföringen. Deklarationsblanketterna utgörs därför av förtryckta resultat- och balansräkningar. I Danmark är företagen skyldiga att lämna räkenskapsutdrag, vars innehåll bestäms av ministeriet för skatter. De enda länder som helt förlitar sig på civilrättsliga regler är Västtyskland och Sverige.

De olika ländernas skatteadministrationer hanterar olika stort antal skatter och avgifter. Nedanstående jämförelse måste därför ses som ett mycket grovt mått på de personalresurser med vilka länderna arbetar. I tabellen redovisas även antalet revisioner per 1.000 invånare. (se tabell 4)

Tabell 4

USAs tal för antal revisioner framstår som anmärkningsvärd inte minst med tanke på tillgängliga personalresurser.

Den slutsats som kan dras är att urvalssystemet genererar ett stort antal revisioner.

Sammanfattningsvis konstateras att Sveriges höga deklarationstal per 1.000 invånare förefaller vara en naturlig följd av mycket lågt schablonavdrag under inkomst av tjänst, hög marginalskatt, särbeskattning av makars arbetsinkomster och särskild deklarationsplikt till kommunal inkomstskatt. Sveriges situation framstår som märklig om man betänker att den svenska löntagarbeskattningen jämförd med den i USA och Västtyskland är relativt okomplicerad. Däremot måste den svenska rörelsebeskattningen betraktas som internationellt sett mycket komplicerad.

Vidare framstår den svenska beslutsordningen för inkomstskatt som mycket omständlig. Den korta taxeringsperioden och besvärsordningens formalisering återfinns inte i de övriga länderna. Flera länder ger granskning på myndigheten av lämnade deklarationer mycket låg prioritet. I stället är strävan att systematiskt styra resurserna mot revision. Mest renodlad framträder denna kontrollfilosofi i USA. Frankrike och Danmark förefaller vara inne på liknande vägar.

ANALYSER OCH ÖVERVÄGANDEN

I detta kapitel, som är det centrala i rapporten, analyseras de faktorer inom i första hand skattesystemet och skatteadministrationen som enligt projektet har störst inverkan på möjligheterna att framgångsrikt bedriva kontrollverksamhet.

• Mål-/medelanalys

• Skattekontroll

• * Skattekontroll och lagstiftningsteknik

• Val av kontrollsystem

MÅL-/MEDELANALYS

För att kunna upprätthålla skattesystemet i praktiken måste skatteförvaltningen tillhandahållas olika medel, vars övergripande mål kan sägas vara att medverka till att systemet fungerar på avsett sätt, dvs allt ifrån att alla som skall betala skatt blir registrerade till det att skatten blir betald. Skattekontrollen syftar följaktligen inte primärt till en ökning av skatteinkomsterna för det allmänna. Den skall i stället bidra till att skattesystemet fungerar på ett tillfredsställande sätt. Att endast använda lönsamhetsresonemang som motiv för en utbyggnad av skattekontroll måste därför vara fel.

SKATTEKONTROLL OCH RÄTTVISA

Skattekontrollen skall bidra till ökad total rättvisa genom att man upptäcker undandragande samt tar fram underlag för fastställelse av skatt och påförande av eventuella påföljder. Det är i detta sammanhang angeläget att peka på tre förhållanden.

För det första kan inte skattekontrollen åstadkomma en högre grad av rättvisa än den som skattesystemet i sig rymmer. I den mån systemet innehåller bestämmelser som leder till en orättvis beskattning måste dessa omprövas. Orättvisor föder kompensationstänkande och detta kan ta sig uttryck i sviktande lojalitet. Det är då betänkligt att dagens inkomstbeskattning inte längre uppfyller kravet att skatt skall erläggas efter förmåga. Detta framgår av flera exempel som redovisas i rapporten.

För det andra går det inte att kontrollera bort ett utbrett skattefusk. En sådan situation måste i stället angripas lagstiftningsvägen. Vid tendenser till omfattande illojalitet bör man främst söka anpassa skattesystemet efter människorna och inte människorna efter systemet. Detta sammanhänger med att skattesystemet bygger på masslojalitet.

För det tredje leder tilltagande komplexitet i lagstiftningen till att kontrollresurser måste satsas på korrigering av oavsiktliga fel på bekostnad av avsiktliga fel, dvs det egentliga skatteundandragandet. Skattesystemet har redan blivit så svårtillgängligt att varken de skattskyldiga eller personalen hos skatteadministrationen behärskar reglerna till fullo. Då den offensiva kontrollverksamheten blir lidande, ökar möjligheterna att opåtalat undanhålla inkomster från beskattning. Utvecklingen mot ständigt ökande komplexitet måste därför brytas.

SKATTEKONTROLL OCH LAGSTIFTNINGSTEKNIK

Utformningen av skattesystemet påverkar storleken av de resurser som erfordras i administrativt och kontrollmässigt hänseende. Det finns med andra ord mer resurskrävande och mindre resurskrävande system.

Någon analys av hur lagstiftningstekniken påverkar administrationen och skattekontrollen har aldrig företagits. Det finns därför anledning förmoda att kontrollmässiga hänsyn sällan tagits i lagstiftningsarbetet. Det kan inte heller uteslutas att i en del fall en felsyn legat till grund för lagstiftning som syftat till att underlätta skattekontrollen.

I materiellt hänseende redovisas i rapporten samband som föreligger mellan å ena sidan

• val av skattesubjekt

• val av skatteobjekt

• tillämpning av reciprocitetsprincipen

samt å andra sidan behovet av administration och kontroll

Valet av skattesubjekt påverkar i första hand storleken av den administrativa apparaten men av naturliga skäl även kontrollapparaten. Allmänt gäller att deklarationsvolymen minskar ju tidigare i tillverknings/konsumtionskedjan man lägger den formella skattskyldigheten och därmed deklarationsplikten. De flesta punktskatter kan sägas åskådliggöra detta förhållande. Socialavgifterna är ett annat exempel. Väljer man att göra en hel befolkning skyldig att bruttoredovisa samtliga inkomster och utgifter har man också lagt grunden till en omfattande skattebyråkrati.

Principiellt torde gälla att en skatt, som tas ut på en produktfaktor som är lätt att identifiera och kvantifiera, är enklare att administrera än en nettovinstskatt. Socialavgifterna är i sin nuvarande utformning ett exempel på den förra kategorin och inkomstbeskattningen av rörelse ett exempel på den senare. Mervärdesskatten kan sägas inta en mellanställning. Den är mer komplicerad än socialavgifterna men enklare än rörelsebeskattningen. Däremot är mervärdesskattens uppbördssystem effektivare. Löntagarbeskattningen skulle kunna vara tämligen problemfri men är det uppenbarligen inte.

Reciprocitetsprincipen innebär att avdrag hos en skattskyldig motsvaras av skatteplikt hos en annan. Rent teoretiskt bör en fullt ut genomförd sådan princip vara till fördel från kontrollsynpunkt. Den analys som projektet genomfört visar att reciprocitetsprincipen upprätthålls bäst i mervärdesskattesystemet.

I formellt hänseende har studerats hur

• uppgiftsskyldigheten

• fastställelseförfarandet

• fastställelseperioden

påverkar skattekontrollen.

Varje uppgift som infordras bör ha nyhetseffekt, beslutseffekt och utfallseffekt. Detta innbär att den inte tidigare får vara känd för myndigheten. Samtidigt skall den ha betydelse för beslutsfattandet. Dessutom måste den kunna förväntas leda till beslut av väsentlig betydelse. Uppgiftsskyldigheten bör därför vara så utformad att samtliga dessa krav är tillgodosedda. Nuvarande uppgiftsskyldighet svarar dåligt mot dessa krav.

Av den internationella studien framgår att den utformning som lekmannamedverkan fått i Sverige inte återfinns i de studerade länderna. Historiken visar också att man redan år 1900 ansåg att tjänstemannabeslut skulle garantera största rättssäkerhet. Då dagens system dessutom drar stora kostnader, bör det övervägas att övergå till myndighetsbeslut och gemensamt förfarande för olika skatter och avgifter.

Slutligen bör en förlängd och samordnad fastställelseperiod ge avsevärda administrativa fördelar. Taxeringsprocessen skulle minska i volym. Kvalificerade resurser skulle samtidigt kunna frigöras för medverkan i informationsverksamhet och skattekontroll.

VAL AV KONTROLLSYSTEM

Lagstiftaren har genom val av teknik för utformning av olika beskattningsregler också indirekt skapat kontrollsystem, vilka till stor del styr skattekontrollen. Till betydande del torde detta dock ha skett omedvetet.

Under alla omständigheter kan dagens kontrollsystem inte sägas ha konstruerats med beaktande av urbaniseringsgrad, näringslivsstruktur, datateknik och integritetskrav.

Teoretiskt sett kan lagstiftaren välja mellan två huvudsystem för kontroll, varav det ena kan sägas vara öppet och det andra slutet. Det öppna systemet kännetecknas av att beskattning och kontroll primärt begränsas till att vara en fråga mellan skattskyldig och skattemyndighet. I det slutna systemet använder sig lagstiftaren av en tredje person för att få fram underlag för beskattning och kontroll av den skattskyldige, vars medverkan krävs i mycket liten utsträckning. Inkomstbeskattningen av rörelse och mervärdebeskattningen är exempel på öppna system. Ett renodlat slutet system kan illustreras på följande sätt.

Tredje man lämnar uppgift om ersättningar, som utgått till eller erhållits från den skattskyldige, till såväl skattskyldig som myndighet. Myndigheten får på så sätt kännedom om den skattskyldiges inkomster och utgifter och kan räkna ut skatten utan medverkan från den skattskyldige.

I ett slutet system behöver de skattskyldiga inte avge någon deklaration. Anledningen till detta är att en sådan deklaration inte skulle innehålla andra uppgifter än sådana som myndigheten redan har tillgång till. Uppgifterna i en sådan deklaration skulle inte ha någon nyhetseffekt för myndigheten. De som är skattskyldiga i det öppna systemet är också i stor utsträckning tredje man i det slutna systemet. Teoretiskt sett borde därför ett optimalt kontrollsystem vara så konstruerat att man försöker sluta så många delsystem som möjligt. Kontrollresurserna kan i så fall koncentreras till det öppna systemet där kontrollen i betydande utsträckning måste bygga på den skattskyldiges egna uppgifter och förda räkenskaper.

ERFORDERLIGA ÅTGÄRDER

I rapporten betonas att en ny helhetssyn erfordras för att den nuvarande situationen skall kunna förbättras på ett varaktigt sätt. Åtgärder måste sättas in från flera håll och på olika punkter. Enbart en ändrad inriktning på skattekontrollen utgör därför inte någon väg som leder till en lösning av dagens problem.

De förslag som lämnas i rapporten är enbart av principiell natur. De gör inte anspråk på att vara så allsidigt belysta att alla tänkbara aspekter beaktas. Strävan har i stället varit att anlägga en totalsyn på hela beskattningsområdet. Förslagen måste därför diskuteras och prövas från dessa principiella utgångspunkter.

De åtgärder som erfordras innebär

• entydigt formulerat mål för verksamheten

• förenklat deklarationsförfarande

• i övrigt mindre komplexa regler

• enhetligt fastställelseförfarande

• enhetliga och förlängda fastställelseperioder

• ändrad uppgiftsskyldighet

• ändrad kontrollverksamhet

• bättre uppföljningssystem

• effektivare borgenärsroll

• ändrade och enhetligare kontrollbefogenheter

• enhetligare riktlinjer för skattebrottsutredningar och åtalsanmälningar

• en i organisatoriskt hänseende mindre splittrad skatteadministration.

ENTYDIGT FORMULERAT MÅL FÖR VERKSAMHETEN

Ett övergripande mål måste formuleras för skattesystemets olika medel. Dessutom är det nödvändigt att för olika verksamheter formulera mål som står i överensstämmelse med det övergripande målet. Samtidigt måste användbara mått tas fram på prestationer och produktivitet, eftersom dessa mått styr verksamheten.

FÖRENKLAT DEKLARATIONSFÖRFARANDE

Den mest angelägna åtgärden för att minska nuvarande problem och därmed åstadkomma en förbättrad situation för såväl skatteadministration som deklaranter är att radikalt minska antalet deklarationer. Detta mål uppnås genom att skapa ett eller flera slutna kontrollsystem på inkomstbeskattningens område. Förutsättningarna härför är

• ökad schablonisering av de materiella reglerna och basbeloppsrelaterat schablonavdrag under inkomst av tjänst

• ökad medverkan från tredje man (arbetsgivare, banker)

• ökad användning av ADB för kontrolländamål.

Ett slutet system innebär

att antalet deklarationer minskar med 4–4,5 miljoner

att resurser kan frigöras för kontroll av skattskyldiga vilkas möjligheter att undgå beskattning är betydande

att en totalt sett mer rättvis och likformig taxering kan uppnås.

Målet måste vara att löntagare och pensionärer som har inkomst av tjänst, kapital eller schablonbeskattad fastighet i normalfallet inte skall behöva deklarera. Ett första steg är ett förenklat deklarationsförfarande eller en försäkran omfattande de skattskyldiga som endast har tjänsteinkomster och kapitalinkomster som inte överstiger sparavdraget.

I ÖVRIGT MINDRE KOMPLEXA REGLER

Rörelsebeskattningen måste förenklas. En anledning till att bestämmelserna blivit allt fler och alltmer svårtillgängliga är att statsmakterna velat lindra beskattningen av det kapital som arbetar i företagen. En möjlig väg är att sänka det nominella skatteuttaget på arbetande kapital samtidigt som konsolideringsreglerna slopas. En förutsättning för detta är dock att effektiva regler skapas för beskattning av medel som lämnar företagssektorn. Den mest radikala lösningen är att ersätta nuvarande inkomstbeskattning av företag med en beskattning av uttag. Ett förslag av denna innebörd har nyligen lagts fram av realbeskattningsutredningen. Följden skulle bli en avsevärd förenkling av regelverket samt en rättvisare beskattning.

Nya regelsystem bör inte införas med mindre rörelsebeskattningen genomgår en radikal förändring. Sambandet mellan regelverkets komplexitet och möjligheterna att bedriva offensiv kontrollverksamhet medför att införandet av ett nytt regelsystem får till följd att sannolikheten ökar för att avsiktlig underdeklaration skall kunna ske opåtalat.

ENHETLIGT FASTSTÄLLELSEFÖRFARANDE

Det mest rationella är att tillämpa ett enhetligt fastställelseförfarande för samtliga skatter och avgifter. Särskilt angeläget är detta dock med avseende på inkomstbeskattningen av rörelse och jordbruk samt mervärdebeskattningen av sådana verksamheter. Vidare bör skatter och avgifter fastställas genom myndighetsbeslut. Dagens lekmannamedverkan är otidsenlig.

ENHETLIGA OCH FÖRLÄNGDA FASTSTÄLLELSEPERIODER

En gemensam fastställelseperiod bör införas för samtliga skatter och avgifter. Perioden kan bestämmas till fem år. Möjlighet bör dock finnas för skattskyldig att i speciella fall – t ex inför en förestående försäljning av verksamheten – få skatten slutligt fastställd vid en tidigare tidpunkt.

ÄNDRAD UPPGIFTSSKYLDIGHET

Uppgifter skall lämnas på ett enhetligt och likformigt sätt. De skall vidare leda till åsyftad kontrollverksamhet. Uppgiftsskyldigheten bör därför ha sådan utformning att den dels möjliggör ett snabbt godkännande av godtagbara redovisningar, dels underlättar en identifiering av de presumtivt mest illojala skattskyldiga. Nuvarande utdrag ur årsredovisningen måste därför ersättas av förtryckta blanketter som innehåller resultat- och balansräkningsscheman. Förebilder till sådana blanketter finns i flertalet av de studerade länderna. Ett utkast till sådant formulär för aktiebolag bifogas rapporten.

Detta synsätt innebär samtidigt att en rad av dagens formulär och specifikationer i framtiden inte behöver lämnas. Generellt sett bör därför den ändrade synen på uppgiftsskyldigheten leda till att företagens uppgiftslämnande minskar.

ÄNDRAD KONTROLLVERKSAMHET

Samtidigt som förutsättningarna för skattekontrollen måste förbättras är det angeläget att kontrollverksamheten ges en delvis ny inriktning.

Denna nya inriktning innebär

att all djupare kontroll sker hos företagen i form av revision

att dagens deklarationsgranskning ersätts av en klargöringsprocess i vilken alla deklarationer behandlas lika

att urval av revisionsobjekt sker med utgångspunkt i dels storlek av de skatter och avgifter som respektive företag hanterar, dels sannolikheten för fel

att den djupare kontrollen sätts in så tidigt som möjligt.

Det konstateras att skattekontrollen kan sägas ha två syften. Dels har den till ändamål att undersöka om själva skattesystemet fungerar på avsett sätt, dvs antingen få detta bekräftat eller upptäcka brister. Dels skall skattekontrollen förbättra skattesystemets sätt att fungera genom att bidra till ökad lojalitet mot dess regler, vilket innebär att en preventiv effekt eftersträvas. Kontrollen måste därför bedrivas i två olika former med skilda utgångspunkter

• planmässig kontroll

• urvalskontroll

Den planmässiga kontrollen syftar till en undersökning av skattesystemets sätt att fungera och begränsas till att avse revisioner hos de största arbetsgivarna och uppbördsmännen.

Enligt projektets uppskattningar bör det vara möjligt att med 500 årsarbetskrafter täcka in mellan 70 och 80 % av all skatteuppbörd. Denna kontroll måste då omfatta alla företag och arbetsgivare med mer än 25 årsanställda. Revisionerna skall i genomsnitt utföras vart femte år.

Urvalskontrollen har till ändamål att öka lojaliteten mot skattesystemet. Den ersätter i första hand nuvarande deklarationsgranskning och skall ske genom revisioner ute hos företagen. Urvalskontrollen skall, som tidigare nämnts, riktas mot de presumtivt mest illojala skattskyldiga, varför metoder måste utvecklas för identifiering av de deklarationer som kan förväntas innehålla de beloppsmässigt största felen.

Såväl den planmässiga kontrollen som urvalskontrollen skall föregås av en klargöringsprocess. Denna innebär en genomgång och registrering av deklarationer, varvid deklarationerna också underkastas vissa tester (urval). Målet bör vara att testerna sker med hjälp av ADB, eftersom endast denna metod garanterar likformig och objektiv behandling. Klargöringsprocessen omfattar samtliga deklarationer.

En tidigareläggning av kontrollen uppnås i första hand genom en utbyggnad av registreringskontrollen. Denna erhåller karaktär av fältkontroll som huvudsakligen syftar till efterforskning av företag som inte självmant anmäler sig för registrering. Vidare ersätts nuvarande taxeringsförfarande med en årskontroll som får karaktär av urvalskontroll och innefattar avstämning av samtliga skatter och avgifter (exkl punktskatter). Årskontrollen kommer att utgöra tyngdpunkten i den framtida kontrollverksamheten.

BÄTTRE UPPFÖLJNINGSSYSTEM

Uppföljning måste med jämna mellanrum göras av det totala skattesystemets funktionssätt. Beträffande kontrollverksamheten fordras att uppföljning sker även i kvalitetsmässigt hänseende. På exekutionsområdet samt med avseende på påföljdssystemet är det nödvändigt att mer ingående uppgifter erhålls om de skattskyldiga som blir restförda respektive dömda.

EFFEKTIVARE BORGENÄRSROLL

För att indrivningsbalanserna skall minska fordras att preliminärdebiteringarna fås att bättre sammanfalla med den slutliga skatten. Vidare måste skattekraven fastställas så tidigt som möjligt. Detta förutsätter i sin tur att kontrollåtgärder sätts in så snart behov uppträder.

Ett skattebevis bör utfärdas för samtliga skattskyldiga som är registrerade till mervärdesskatten samt har B-skatt. Var och en som anlitar någon med sådant bevis kan inte i efterhand göras ansvarig för källskatt eller socialavgifter. Detta förutsätter dock att nuvarande skillnader mellan olika lagar med avseende på definitionen av näringsverksamhet elimineras. Dessutom bör ett system med särskilt skattebevis införas för att underlätta skatteavdrag på biinkomster. Nuvarande huvudarbetsgivarbegrepp kan avskaffas.

Personer som medverkar till systematiska konkurser måste följas upp mer effektivt än idag för eventuellt framtida näringsförbud.

ÄNDRADE OCH ENHETLIGARE KONTROLLBEFOGENHETER

För närvarande återfinns kontrollbestämmelserna i en rad olika författningar. Större enhetlighet bör eftersträvas. USS-utredningen arbetar för närvarande härmed. För att registreringskontroll skall kunna bedrivas som fältkontroll fordras att myndigheterna ges rätt att på plats eller i lokal efterforska innehavarens identitet, registreringsbevis och deklarationskopior liksom visst räkenskapsmaterial.

ENHETLIGARE RIKTLINJER FÖR ÅTALSANMÄLNINGAR

Rikskatteverket bör utfärda anvisningar av vilka framgår när anmälan skall ske, hur anmälan skall utformas, vart anmälan skall ställas och övriga praktiska åtgärder för genomförande av anmälningsskyldigheten.

ORGANISATION

Nuvarande organisation bör omprövas först sedan ställning tagits till övriga av projektet föreslagna åtgärder. Klart är dock att nuvarande organisation i flera hänseenden är otidsenlig. Bl a har inget annat av de studerade länderna valt att splittra borgenärsrollen på två fristående myndigheter. Vidare är revisionsverksamheten i dag av allt att döma uppdelad på för många händer.

Bo Norrman, taxeringschef, Länsstyrelsen i Göteborg