För att få en verkligt effektiv skatteförvaltning fordras en ändrad organisation och en hårdare styrning.

Sedan några år träffas representanter för FAR och riksskatteverket (RSV) regelbundet för att diskutera frågor av gemensamt intresse, utbyta erfarenheter om revisionsarbetet, överväga ändrade rutiner mm. Numera deltar även SRS i våra möten. Avsikten är att inom lagstiftningens ram underlätta och effektivisera det arbete som utförs inom sådana delar av skatteområdet där det finns betydelsefulla beröringspunkter mellan oss.

Som en bakgrund till detta samarbete skall jag i det följande lämna en översiktlig redogörelse för RSVs ställning och befogenheter på beskattningsområdet.

RSV startade sin verksamhet den 1 januari 1971. Den nya myndigheten var en sammanslagning av tre självständiga organ, nämligen kontrollstyrelsen, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU) och riksskattenämnden. Senare införlivades också exekutionsväsendets organisationsnämnd (EON).

Skälet för att bilda RSV var bl a att man ville skapa en effektivare skatteförvaltning. Vidare skulle informationen och servicen till de skattskyldiga förbättras. I botten låg ett utredningsförslag där man ville tillskapa en skatteorganisation i Sverige med en centralmyndighet i toppen, därunder regionala skatteverk och under dem lokala skattemyndigheter. Skatteavdelningarna på länsstyrelserna skulle alltså brytas ut för att bilda de regionala organen och inom organisationen skulle gälla direktivrätt uppifrån och ned.

Av förslaget förverkligades endast centralorganet. Frågan om RSVs ställning gentemot skatteorganisationen på fältet löstes så att RSV blev vad man kallar tillsynsmyndighet. När det gäller de skatter som mest är under debatt, t ex inkomstskatten och momsen, är RSV alltså inte beskattningsmyndighet. Skillnaden i dessa funktioner skall jag i korthet beröra i det följande.

RSV blev en ganska blandad figur. Det sammanhållande är att verksamheten spänner över hela skatteområdet med det undantaget att arvs- och gåvobeskattningen ligger utanför kompetensområdet. De centrala uppgifterna tillkommer här kammarkollegiet. Jag förbigår här den delikata frågan om inte RSV också borde ha hand om ett antal avgifter med hänsyn till att de reellt sett har karaktär av skatter.

Till ”blandningen” hör att RSV är centralmyndighet för folkbokföringen i riket och för de allmänna valen. När EON upphörde blev RSV central förvaltningsmyndighet för kronofogdeväsendet – något som läsaren säkert finner naturligt med hänsyn till sambandet med skatteindrivningen. Men kronofogdemyndigheterna arbetar på ett betydligt bredare fält än så, vilket för med sig att regelkomplex som nya utsökningsbalken, konkurs- och ackordslagstiftningen mm också är aktuella för RSV. En tid hade RSV vidare uppgifter inom alkohollagstiftningens område – något som var ett arv från kontrollstyrelsen. Uppgiften har sedan några år övertagits av socialstyrelsen.

I detta sammanhang torde RSVs roll inom beskattningen vara det mest intressanta.

TILLSYNSMYNDIGHET

Som tillsynsmyndighet fyller RSV främst uppgiften att komplettera lagstiftningen med föreskrifter och anvisningar. Vidare sköter RSV den centrala informationen till de skattskyldiga. RSV fastställer också de blanketter som lagstiftningen förutsätter. Utbildningsansvaret i stort för personalen inom skatteförvaltningen ligger också på RSV. Vidare har RSV det övergripande ansvaret för skattekontrollen. Det innebär att verket skall vaka över att korrekta och ändamålsenliga kontrollmetoder används liksom givetvis att initiera förändringar av lagstiftning, rutiner mm när utvecklingen ger anledning till det. Vi möter alltså här den uppgift för RSV, som motiverar de nära kontakterna med revisorsorganisationerna. Att ett rikt kontaktnät finns mellan RSV som tillsynsmyndighet och skattemyndigheterna på fältet är självklart.

Tillsynsuppgiften ger däremot ingen rätt för RSV att besluta exempelvis om taxering till inkomst- och förmögenhetsskatt eller fastställa moms i enskilda fall. Här är taxeringsnämnder och länsstyrelsens skatteavdelning beslutande. Det är alltså meningslöst för missnöjda skattskyldiga att vända sig till RSV för att få ändring i t ex inkomsttaxeringen. Verket kan varken ändra taxeringen eller ta itu med eventuella försumliga tjänstemän på fältet. Där har skattechefen på länsstyrelsen ansvaret. Är man missnöjd med sin taxering har man alltid möjlighet att besvära sig hos länsrätten.

Tillsynsfunktionen är det mest kännetecknande för RSV. Den gäller för så gott som hela inkomst- och förmögenhetsbeskattningen, mervärdesskatten, folkbokföringen och indrivningsverksamheten.

BESLUTSMYNDIGHET

Vissa rena beskattningsfuktioner tillkommer RSV inom speciella områden. Främst kommer här flertalet s k punktskatter, t ex försäljningsskatten, reklamskatten, energiskatten m fl. Verket är här den enda behöriga myndigheten i landet. Besluten fattas inom verket och kontrollen utövas främst genom de fyra distriktskontoren i Solna, Göteborg, Malmö och Sundsvall.

Anledningen till centraliseringen på detta område är det i förhållande till t ex inkomstbeskattningen starkt begränsade antalet skattskyldiga.

Vissa speciella inkomstskatter handläggs också av RSV som beskattningsmyndighet, nämligen sjömansskatten och kupongskatten.

KONTROLLMYNDIGHET

När det gäller skattekontrollen kombinerar RSV det övergripande ansvaret med en rätt att med egen personal göra revision. Detta är helt naturligt på de områden där verket är beskattningsmyndighet men har också ansetts nödvändigt mer generellt. Tanken är att verket företrädesvis skall göra revisioner av företag, vars verksamhet sträcker sig över läns- eller landgränserna, och av de mycket stora företagen som fordrar exceptionella resursinsatser. Med den tilltagande utlandshandeln har denna funktion inom verket fått allt större betydelse.

Kontrollarbetet sker i samarbete mellan RSV, inklusive distriktskontoren, och fältet. Ambitionen är att göra s k integrerade revisioner så mycket som möjligt, dvs kontrollera maximalt antal skatter på en gång så att företagen inte besväras med fler besök än nödvändigt.

PROCESSVERKSAMHET

Hos RSV finns två s k riksintendenter med uppgift att föra det allmännas talan i skattedomstolarna i mål med utlandsanknytning eller andra mål som inte lämpligen handläggs på länsstyrelserna.

RSV har också i sin administration de s k allmänna ombuden som processar inför mellankommunala skatterätten och vidare ett s k allmänt ombud för punktskattemål.

Det är viktigt att stryka under att riksintendenterna och de allmänna ombuden, som alla utses av regeringen, endast är administrativt knutna till RSV. De är självständiga i förhållande till RSV i sin processverksamhet och agerar alltså på eget ansvar.

I samband med att RSV blev centralorgan för exekutionsväsendet övertog verket den befattning justitiekanslersämbetet tidigare hade haft att föra statens talan i s k kronomål, dvs mål där skatteanspråk kan göras gällande civilrättsligt.

FÖRHANDSBESKED, DISPENSER MM

1951 infördes förhandsbeskedsinstitutet i Sverige och det fungerade redan från början mycket väl. Det har väckt berättigad uppmärksamhet utomlands men trots allt ännu inte fått så många efterföljare som man kunde tro. Till en början gällde det enbart de direkta skatterna men har sedan utvidgats att gälla indirekta skatter.

Betr direkta skatter och moms ges alla förhandsbesked av RSVs rättsnämnd som också den endast administrativt är knuten till verket. Nämnden är således i sin verksamhet helt fristående. Den har två heltidsanställda ordförandes och ett antal ledamöter med sakkunskap inom skatteområdet.

Förhandsbeskeden på de direkta skatternas område är avgiftsbelagda. Avgiften varierar normalt mellan 300 och 1.000 kr beroende på svårighetsgraden i varje enskilt fall.

Avsikten med förhandsbeskeden är att de skattskyldiga snabbt skall få en tveksam skattefråga avgjord. Ambitionen är också att ha en kort handläggningstid. Besvärsvägen är dessutom kort. Målen går direkt till regeringsrätten. Men det är samtidigt angeläget att utredningen blir så fullständig som möjligt. Det rör sig här ofta om mycket intrikata rättsfrågor som måste belysas från båda parters sida – den skattskyldige och fiscus – innan ställning kan tas. Det kan därför många gånger inte hjälpas att den normala handläggningstiden, ett halvt år, överskrids.

När det gäller dispensfrågor kan det ofta gå fortare eftersom målen här inte alltid behöver avgöras av fullsutten nämnd. Det är för övrigt så att inte alla dispenser avgörs av rättsnämnden. Ärenden om befrielse från skyldighet att lämna kontrolluppgift handläggs exempelvis av verket som sådant. Samma är förhållandet med dispenser enligt bokföringslagen och om uppskov med realisationsvinst med anledning av fastighetsförsäljning. Inom dispensområdet gäller för övrigt också en annan förbistring i det att endast vissa dispenser får överklagas. Dispensärenden som inte får överklagas avgörs i allmänhet av rättsnämnden. Principerna för besvärsrätten är oklara. För att veta om ett dispensärende är överklagbart eller inte måste man läsa det aktuella lagstadgandet. Om det där inte står ett direkt förbud mot överklagande har man rätt att anföra besvär.

Ett sällan använt institut är ”bindande förklaring”, som är ett klargörande hur en bestämmelse skall tolkas. En sådan måste följas av alla inblandade. Den kan inte överklagas. I den mån institutet används gäller det främst uppbördsområdet. Man lägger t ex fast i vilken utsträckning och ordning skatteavdrag skall göras på viss inkomst.

RSV leds av en styrelse som är en av de större i den statliga förvaltningen, nämligen 15 personer. Styrelsen har policyn att upprätthålla skillnad mellan politik och förvaltning. Detta är relativt problemfritt när det gäller föreskrifter och anvisningar, som alltid förankras i styrelsen om de berör allmänheten och är av någon betydelse. Värre blir det när verket skall svara på lagstiftningsremisser och liknande, eftersom gränsen givetvis är flytande. ”Övertrampen” torde emellertid vara ganska få.

INFORMATION OCH BLANKETTER

Det är i hög grad frustrerande att höra den obalanserade kritik som ofta framförs i press och av uppretade skattskyldiga att skattemyndigheterna försummar sin service mot allmänheten. Enligt min bedömning är hela skatteförvaltningen sedan gammalt genomsyrad av en önskan att underlätta för allmänheten, väl vetande att man förvaltar ett krångligt system där det är lätt att komma vilse. Lyckligtvis går kritiken inte in hos den stora allmänheten bl a. beroende på att det är tillräckligt många människor som under årens lopp haft anledning att ta kontakt med skattemyndigheterna och därvid själva upplevt att de blivit väl betjänade. Jag har inte med detta velat påstå att det inte finns utrymme för förbättringar. Dessvärre är prognosen dålig härvidlag. Information och service är resurskrävande och anslaget härför är en post som fort skärs ned i ett läge med ont om pengar. Situationen blir inte bättre när nya uppgifter kommer till utan resursförstärkningar eller slopande av gamla.

RSV startade sin verksamhet med en mycket öppen attityd till allmänheten i upplysningssammanhang. De flesta som vände sig till oss kom med raka frågor och fick förhoppningsvis bra svar. Men vår attityd missbrukades av alltför många. Vi fick ofta brev med begäran om svar på en rad komplicerade frågor, som fordrade djupgående undersökning. RSV måste säga nej till sådant för att personalen skulle kunna ägna sig åt anvisningsskrivande, som är till gagn för tusentals människor, remissvar som regeringen ålagt oss att avge mm. Numera lämnas svar på enklare skriftliga frågor eller också på telefontid på förmiddagarna genom en särskild ”panel”.

RSVs informationsbroschyr har de flesta stött på. Vi vill gärna skryta med ”Dags att deklarera” som på nyåret kommer med sin tolfte årgång. Som exempel på lättillgänglig språklig presentation av ett komplicerat material försvarar den sin plats väl. Broschyren har en mycket stor upplaga, mer än 4 miljoner ex. Våra uppföljningar visar att den används av en mycket stor del av svenska folket.

Vid sidan av Dags att deklarera ger RSV ut en mångfald broschyrer och böcker med information till allmänheten och fältpersonalen. De som ansluter sig till deklarationsarbetet är tillgängliga gratis. Andra finns att köpa i den allmänna handeln. Vår policy är att göra det möjligt för alla intresserade att ta del av vårt informationsmaterial, även t ex handledningarna för taxeringsarbetet, tolkningar av exekutionslagstiftningen, men ibland måste vi av olika skäl vara restriktiva.

Blanketterna är då och då föremål för uppmärksamhet. I vulgärdebatten påstår man att RSV mer eller mindre medvetet skulle göra blanketterna krångligare än nödvändigt. Så kan naturligtvis hända någon gång av misstag men i princip är det en självklarhet att RSV vill göra blanketter och broschyrer så användarvänliga som möjligt. Den minsta eftertanke borde göra klart för var och en att skattemyndigheterna i eget intresse strävar efter att alla som skall använda våra produkter skall förstå innehållet och göra så få fel som möjligt. Därigenom underlättas om inte annat vårt eget arbete så att färre irritationsmoment uppkommer, arbetet går fortare och resurserna räcker längre. Att blanketterna och broschyrerna ser ut som de gör beror alltså på lagstiftningen. Tidsfaktorn kan också ibland göra att vi inte genast hittar den mest lyckade formuleringen. Det finns alltför många exempel på att lagstiftning beslutats endast några dagar innan den skall träda i kraft. Det säger sig självt att utrymmet för eftertanke hos den myndighet, som skall föra ut lagstiftningen i praktiken, blir begränsat i ett sådant läge.

Med denna inställning är det självklart att vi gärna samarbetar med de mer eller mindre tillfälliga organ som bildats på senare år för att påverka bl a utformningen av myndigheternas blanketter. Jag tänker på Defu, delegationen för företagens uppgiftslämnande, och dess mer permanenta efterföljare. Detta samarbete blir på sätt och vis en resursförstärkning för oss samtidigt som förståelsen i näringslivet för vår situation kan väntas öka när representanter därifrån får tillfälle att följa arbetet så att säga inifrån.

NÄRMARE OM RSVs FÖRESKRIFTER OCH ANVISNINGAR

Jag hoppas att den föregående redogörelsen rättat till den missuppfattningen som någon läsare möjligen kan ha haft, nämligen att RSV är en fiskal myndighet som främst driver det allmännas intressen. Ett sådant påstående håller inte ens på punktskatteområdet där RSV ändå är beskattningsmyndighet. I övrigt är RSV tillsynsmyndighet med uppgift bl a att komplettera lagstiftningen med tillämpningsbestämmelser. Det sker genom att RSV framför allt ger ut föreskrifter och anvisningar. Dessa publiceras i verkets författningssamling där det ibland också förekommer mer allmän information. Uppgifterna grundar sig antingen på uttrycklig bestämmelse i lagen – något som alltid gäller för föreskrifter – eller på verkets instruktion. Föreskrifterna är bindande för alla inblandade, således även domstolarna, medan anvisningarna mer är allmänna riktlinjer som kan frångås om det finns särskilda skäl därtill. Det ligger emellertid i sakens natur att RSVs anvisningar följs i det stora flertalet fall, eftersom ett av syftena med verksamheten är att skapa likformighet.

Lyckligtvis är också domstolarnas underkännande av RSVs anvisningar mycket sällsynt. Vi som arbetar med saken finner det naturligt. Verkets utgångspunkt har nämligen varit att anvisningarna måste formuleras så att de står sig i domstolarna för att inte komma i vanrykte. Härmed följer den nackdelen att RSV måste vara försiktigt i sina ställningstaganden. Möjligen har verket under årens lopp varit alltför försiktigt. Detta kan ha varit förklaringen till att allmänheten på senare tid erbjudits avtal där ett mycket väsentligt inslag varit de utlovade skattelättnaderna. När sådana avtalskonstruktioner är skattemässigt tveksamma har lagstiftaren ställt det nyss beskrivna förhandsbeskedsinstitutet till förfogande så att man kan få klarhet om de skattemässiga konsekvenserna. Det har emellertid hört till bilden att upphovsmännen till de aktuella erbjudandena inte begärt förhandsbesked innan idéerna lanserats. Som exempel kan nämnas depositionsleasing och konsumtionsföreningen Humlan.

I dessa fall har RSV tvingats gå ut med klarlägganden om sin uppfattning hur avtalen skall behandlas i beskattningshänseende. Grunden är då givetvis gällande lag och hur den bör tolkas. I sådana sammanhang kommer RSV naturligen på kollisionskurs med upphovsmännen, vilket i sin tur medför att de personer som slutit avtal i tro att den första uppläggningen är korrekt kommer i kläm. Denna situation är mycket olycklig för alla parter, också för skattemyndigheterna. Den kan undvikas genom att frågan blir prövad förhandsbeskedsvägen. Det bör påpekas att endast skattskyldiga kan begära förhandsbesked. Skattemyndigheterna har alltså inte den möjligheten.

Anvisningarna tillkommer i allmänhet genom kontakter med fack- och branschorganisationer, tillverkare eller andra som är sakkunniga på det område som behandlas. Någon gång finns ett statistiskt material i botten som är mer eller mindre faktabetonat. Omräkningstalen för reavinstberäkningen är typiska ”låsta” fakta där RSVs uppgift mer blir att vidarebefordra till offentligheten vad statistiska centralbyrån räknat fram. En annan anvisning där beräkningsgrunden är låst är avdraget för resor mellan bostad och arbetsplats. Här har riksdagen motivmässigt lagt fast hur beräkningen skall gå till. Men oftast gäller det för RSV att ta fram materialet med egen kraft.

Systemet med anvisningar av centralmyndigheten som komplettering till lagstiftningen har tillämpats sedan riksskattenämndens tid och får anses ha fungerat utmärkt. Till att börja med kunde anvisningarna i stor utsträckning grundas på rättspraxis som fylldes ut med klargörande ställningstagande i olika frågor. Successivt har bilden härvidlag förändrats genom det alltmer använda systemet med ramlagstiftning. Var och varannan proposition förutsätter i dag anvisningar av RSV och kravet stryks gärna under i utskottsbetänkanden. I nuvarande läge med krympande resurser kan det vara svårt att effektuera alla beställningar snabbt. Det hör till bilden att tiden oftast är knapp mellan beslutet och lagstiftningens ikraftträdande. Eftersom det i stor utsträckning är fråga om lagstiftning på helt nya områden (det senaste exemplet är kassettskatten) finns ingen rättspraxis att utgå från och kanske inte heller erfarenheter inom verket av branschen. Det blir i sådana situationer särskilt angeläget för RSV att kunna vända sig till branschorganisationer för ”inside informations”. Vi gläder oss åt de goda kontakter vi haft genom åren i detta hänseende och är övertygade om att det goda samarbetet kommer att fortsätta.

FRAMTIDSBLICKAR

Det är en allmän uppfattning att skattesystemet i Sverige är mycket krångligt. Jag hör till dem som anser det naturligt med en komplicerad skatte- och exekutionslagstiftning, eftersom den skall tillämpas i en komplicerad ekonomisk verklighet. Men det finns gränser. En sak är att rörelseidkare och andra med omfattande affärskontakter måste finna sig i ganska svårtillgängliga regler, en annan om systemet bör vara så invecklat för den stora massan skattskyldiga. Äntligen synes den uppfattningen bli alltmer allmän att det inte kan fortsätta som hittills. För skatteförvaltningens del är det en tvingande nödvändighet att befrias från att granska de miljontals deklarationer som egentligen är okomplicerade men i dag fordrar en omfattande hantering. Först då kan resurserna i tillräcklig grad koncentreras på meningsfull kontroll. Inte minst den nyligen beslutade skattereformen, som medför nya komplikationer, gör det ytterligt angeläget med förenklingar för gemene man. Det lär emellertid inte kunna åstadkommas utan ytterligare användning av ADB. Kan man dessutom göra t ex rörelsebeskattningen enklare skulle inte bara de skattskyldiga utan även revisorer och myndigheter säkert bli glada.

I ett annat hänseende har det också varit svårt att få gehör för förändringar, nämligen i organisationsfrågor. Värst har det nog varit för kronofogdemyndigheterna som i minst 10 års tid levde i ovisshet om sin framtida organisation. Där torde nu ett visst lugn ha inträtt så att man kan koncentrera sig på att föra ut den nyligen beslutade stora lagstiftningsreformen, utsökningsbalken, i praktiken. För RSVs del är frågan om den organisation som beslutades 1970 är den mest ändamålsenliga. Vill man ha en verkligt effektiv skatteförvaltning fordras det att man blåser liv i det inledningsvis i denna artikel berörda utredningsförslaget med en från länsstyrelserna frikopplad organisation. Vidare bör övervägas att tillåta en hårdare styrning i organisationen även om dagens svårigheter därvidlag inte är iögonenfallande.

Som avslutning skulle jag vilja uttala en förhoppning att revisorer och andra, som vi samarbetar med i näringslivet och som av egen erfarenhet vet att skatteförvaltningen arbetar på den seriösa företagsamhetens sida, skulle vilja göra sina röster hörda i den allmänna debatten mer än som sker. Det misstänkliggörande av vår personals handlande som tyvärr förekommer inte bara i sensationspressen, skulle därmed få en välmotiverad motvikt.

Gösta Ekman, RSVs generaldirektör