Metcalf-rapporten

Metcalf-rapporten som har upprättats av ett underutskott till senaten i USA behandlar redovisning och revision från en allmän utgångspunkt. Auktor revisor Caj Nackstad redogör i denna artikel för rapportens innehåll och för en del av den kritik som riktats mot rapporten.

Debatten om redovisning och revision har varit omfattande i USA under 1977. Den har initierats dels av en kongressrapport, som efter sin upphovsman kallas Metcalfrapporten, dels av en utredning tillsatt av USA:s revisorsorganisation AICPA, den s k Cohen-rapporten. Cohen-rapporten behandlar revisorernas ansvarsområden och har refererats i en artikel i BALANS nr 7/1977. Metcalf-rapporten, som behandlar redovisning och revision från en allmän utgångspunkt, och som går betydligt längre i sin kritik av det nuvarande systemet, skall refereras i denna artikel. En del av den kritik som riktats mot rapporten tas därefter upp. Artikeln avslutas med en kort redogörelse för förändringar i AICPA:s organisation som nyligen införts, till viss del som en följd av Metcalf-rapporten.

Metcalf-rapporten har upprättats av ett underutskott till senaten, som innehåller flera inflytelserika politiker, förutom ordföranden Lee Metcalf kända namn som Edmund Muskie och John Glenn. Den är inklusive bilagor på 1.760 sidor och hade tagit ett år att utarbeta när den publicerades i januari 1977. Rapporten innehåller en kartläggning av förhållandena inom USA:s redovisnings- och revisionsväsende, (dess officiella titel är ”The Accounting Establishment”), samt ett antal rekommendationer för att råda bot på missförhållanden som enligt författarnas åsikt föreligger i det nuvarande systemet. Som kartläggning av redovisnings- och revisionsbranscherna i USA torde rapporten vara unik. I Journal of Accountancy mars/1977 finns dels en avskrift av rapportens sammanfattning på 24 sidor, dels återges innehållsförteckningen, vilken ger ett uttryck för det omfattande faktamaterial som insamlats och som redovisas. För den som är intresserad av redovisning och revision i USA bör rapporten vara av stort värde. Den kan beställas från underutskottet, adressen återges intill artikeln.

Övriga delar av rapporten, rekommendationerna och de bakomliggande åsikterna hos författarna, har debatterats livligt och utsatts för häftig kritik från många håll. Debatten kommer säkerligen att fortsätta; underutskottet har nyligen kommit med sitt slutliga betänkande, som endast obetydligt skiljer sig från januarirapporten, och under 1978 kommer ytterligare utredningar kring redovisning och revision att publiceras.

ÖVERVÄGANDEN BAKOM RAPPORTEN

Baserat på faktamaterial anser sig underutskottet kunna dra slutsatser som leder fram till bl a följande tankar:

Man hävdar att de åtta största revisionsbyråerna, delvis med stöd av de närmast sju största byråerna, kontrollerar redovisningsbranschen och ser till att det upprättas flexibla, alternativa redovisningsstandards som storföretagen använder för att manipulera sina bokslut. Praktiskt skulle detta arrangeras genom att ”The Big Eight” dominerar AICPA, som i sin tur dominerar FASB, det organ som fastställer redovisningsstandards. Dessa är i princip bindande för revisorer som är medlemmar i AICPA. Se artikel i BALANS nr 1/1977. – Den amerikanska motsvarigheten till börsstyrelsen, SEC, har accepterat FASB:s regler som gällande för börsföretagen. The Big Eight har en dominerande marknadstäckning på de amerikanska börserna, ca 85 %, och är enligt underutskottet beroende av uppdragsgivarna, som betalar deras arvoden. Följaktligen ser de till att de redovisningsstandards som fastställs genom deras försorg tillgodoser klienternas intressen. Detta anses ha lett till felaktiga och missvisande bokslut, som missleder allmänheten vid placering av pengar i aktier och obligationer.
Underutskottet hävdar vidare att revisionsbyråerna i egen regi via AICPA utformar god revisionssed samt, vid granskning av enskilda företag, vilken omfattning granskningen behöver ha för kontroll av att redovisningsstandards följts. Man menar att revisorerna inte har lyckats upptäcka förskingringar, mutor och tvivelaktiga affärsmetoder som använts av storföretagen. Ett flertal uppmärksammade rättsfall på senare år har lett till disciplinära åtgärder mot revisorer från SEC:s sida.
The Big Eight ökar sin marknadsdominans i samband med fusioner och när mindre företag börsintroduceras. De utför allt mer omfattande konsulttjänster åt företagen vilket anses minska deras oberoende, och att de därför i många fall får ”revidera sig själva”. Som särskilt olämpliga konsulttjänster framhålls hjälp med rekrytering av topptjänstemän. Ytterligare sammankoppling med klientföretagens intressen skulle uppstå genom att revisionsbyråerna företräder dessa i skattemål och vid uppvaktningar i lagstiftningsfrågor.
1970 bildade kongressen Cost Accounting Standards Board, CASB, som fastställer kostnadsredovisningsprinciper för företag som utför leveranser till regeringen. Enligt utskottet fungerar denna bättre än FASB till ungefär halva kostnaden.

RAPPORTENS REKOMMENDATIONER

Mot bakgrund av dessa överväganden lämnas bl a följande rekommendationer i rapporten: (Rapportens numrering har ändrats i denna sammanfattning.)

Kongressen bör fastställa övergripande mål för redovisningen.
Regeringen bör fastställa redovisningsstandards inom ramen för dessa mål. Genom dessa skall bokslut bli likformiga, klara, jämförbara, riktiga, enkla och meningsfulla. S k ”creative accounting”, (dvs redovisningsstandards som påstås ha skapats för att redovisningen skall leda till ett visst önskat resultat), bör förhindras; (som exempel nämns percentage-of completion-metoden vid värdering av pågående arbeten samt inflationsredovisning). SEC har i princip anammat det privata FASB:s redovisningsstandards, vilket ej bör accepteras.
Kongressen bör bättre än hittills övervaka att redovisningsstandards följs. SEC har misslyckats i detta avseende.
Regeringen bör fastställa god revisionssed.
Regeringen bör fastställa revisorernas ansvarsområde med sikte på att revisionsberättelsen skall innehålla ett uttalande om att bokslutet är fullständigt och riktigt; (utan ett sådant uttalande anses revisionsberättelsen vara värdelös). – Regeringen bör också fastställa vilka konsulttjänster som revisorerna får utföra med sikte på att denna verksamhets omfattning skall minska.
Regeringen bör utöva kvalitetskontroll över revisionsbyråer som reviderar börsnoterade företag.
Konkurrensen mellan revisionsbyråer bör ökas, antingen genom obligatoriskt regelbundet byte av revisorer eller genom att minst två alternativa revisionsbyråer nomineras till revisorsval vid bolagsstämmorna.
The Big Eights dominans inom revisionsbranschen bör minskas, eventuellt genom tillämpning av antitrust-lagarna. (Federal Trade Commission har sedermera genomfört en utredning om branschen.)
Det bör bli enklare för missgynnade aktieägare att få företagsledningar och revisorer fällda vid rättegångar. Brottsligt uppsåt bör ej vara ett rekvisit för fällande dom.
De stora revisionsbyråernas bokslut bör vara officiella (de är handelsbolag) och byråerna bör stå under SEC:s övervakning.

KRITIK MOT RAPPORTEN

Reaktionerna på förslagen blev som väntat starka. Representanter för i stort sett hela näringslivet, samtliga organisationer som står bakom FASB samt de stora revisionsbyråerna och många mindre byråer var mycket kritiska. Affärspressen, exempelvis Wall Street journal, Business Week och Forbes, skrev ledande artiklar i vilka rapportens rekommendationer tillbakavisades punkt för punkt. Kritikerna ansåg i allmänhet att de bakomliggande tankegångarna ej var underbyggda av fakta i rapporten, att författarna byggt på tidigare missförhållanden som numera rättats till samt att inget erkännande gavs åt det arbete på kvalitetshöjning som genomförts på senare år. – Instämmanden med rapporten kom framför allt från organisationskonsulterna, som biträdde uppfattningen att revisorerna bör förbjudas att utföra konsulttjänster.

Den häftigaste kritiken uppstod mot tankarna på att fastställandet av redovisningsstandards skulle överföras i statlig regi, dvs punkt 1–3 ovan. De vanligaste kritiska åsikterna var:

1–3 USA anses allmänt ha världens bästa redovisningsstandard tack vare det nu 40-åriga arbete på redovisningsstandards som bedrivits i AICPA:s regi och under SEC:s övervakning. Manöverutrymmet för företagen vad gäller utformning av boksluten har successivt minskat. Om rapportens påståenden om en tyst överenskommelse mellan revisionsbyråerna och storföretagen vore sanna skulle utvecklingen ha gått i motsatt riktning. Många redovisningsstandards har tvärtom stött på kraftigt motstånd från företagen.

En överföring av detta arbete till statsmakterna skulle leda till mindre flexibilitet, längre tid för erforderliga förändringar samt risk för politisk påverkan.

Jämförelsen med CASB är orättvis, eftersom CASB arbetar med ett mycket begränsat problemområde.

Det är omöjligt att utforma redovisningsstandards som säkerställer att bokslut blir ”korrekta”. Redovisning är inte en exakt vetenskap.

4–5 Endast revisorer är tillräckligt insatta i revision för att kunna fastställa god revisionssed. Krav som ställs av utanför yrket stående personer kan lätt bli orealistiska, vilket leder till orimligt stora arbetsinsatser med kraftigt höjda revisionsarvoden som följd. Särskilt besvärande skulle detta bli om revisorerna skulle tvingas till uttalanden att granskade bokslut är fullständiga och riktiga och ta ansvar för att förskingringar och mutor upptäcks.

Konsulttjänster har utförts av revisorer i många år utan att det bevisats att detta minskat deras oberoende. Klienternas krav att konsulttjänsterna skall utföras av någon som tack vare tidigare kännedom om företaget kan utföra dem effektivt och till låg kostnad medför ofta att revisorerna är de lämpligaste för uppgifterna, och detta krav måste respekteras.

6 Ett omfattande program för korskontroller av kvalitetskontroll mellan revisionsbyråer har redan inletts. Alla stora byråer och många mindre ingår i detta program.

7 Detta förslag skulle medföra kraftigt ökade kostnader och minskad effektivitet för revisionen. Förstaårsrevisioner kräver extra insatser för insamling av dokumentation och kunskap om klientföretaget och utgör även en påfrestning på företagets anställda och organisation.

8 Stora företag med vidsträckt geografisk organisation och stora ekonomiska och tekniska resurser måste revideras av stora revisionsbyråer. Endast dessa har de ekonomiska möjligheterna att investera i utbildning, forskning, specialistfunktioner etc, samt att ha en effektiv världsomspännande organisation. De stora byråerna kan därför hålla jämna steg med de stora företagen.

I brist på stora byråer skulle storföretagen komma att revideras av många mindre byråer i förening, och ingen av dessa skulle få ett samlande grepp över storföretaget ifråga.

Åtta – eventuellt femton – i stort sett jämbördiga konkurrenter i en bransch är en ovanligt hög siffra.

9 Om uppsåt inte krävs för fällande dom kommer revisorernas arbete i ännu högre grad än i dag att inriktas på att minska riskerna, vilket leder till överdrivet detaljarbete och dokumentation och därigenom till ökade revisionskostnader.

10 SEC övervakar redan i dag de stora revisionsbyråerna på ett effektivt sätt. Detta illustreras av de åtgärder som vidtagits mot flera av de största byråerna under senare år.

HEARINGS

Under april och maj hölls s k ”hearings” om rapporten där representanter för såväl näringslivet som revisionsbyråerna, AICPA och FASB vittnade. Båda ”parter” hade vid det här laget blivit mer medgörliga: Senator Metcalf förklarade att han helst ville undvika lagstiftning, vilket skulle vara möjligt om revisorerna själva tog initiativet till förändringar, och från ”försvararnas” sida kom vissa förslag för att i någon mån tillfredsställa Metcalf. Bland dessa förslag märktes:

större inflytande för utomstående över AICPA:s och FASB:s arbete
utökad kontroll från SEC:s sida över revisionsbyråerna
utökad användning av s k Audit Committees
hårdare redovisningskrav på storföretag än på mindre företag.

Metcalf avslutade sitt sista anförande med att påpeka att bollen nu låg hos revisorerna och att han skulle vänta och se vad som skulle komma att hända.

UPPDELNING AV AICPA

Inom AICPA har man haft känslan av att det var nödvändigt att göra vissa förändringar oavsett om Metcalf-rapportens kritik kunde anses befogad eller ej.

Man hoppas härigenom kunna tillfredsställa politikerna så att man slipper lagstiftning om fastställande av redovisningsstandards i statlig regi.

AICPA beslutade vid sitt senaste årsmöte i september, delvis som en följd av det yttre trycket från Metcalf-rapporten, delvis till följd av rekommendationer i den nyligen publicerade Cohen-rapporten, om följande ändringar:

Medlemmarna i AICPA indelas i två divisioner: En för revisorer av börsnoterade bolag, på vilka kraven kommer att bli högre, en för övriga revisorer. En revisor eller revisionsbyrå kan vara medlem i båda divisionerna.
För revisorerna av börsnoterade bolag, ”SEC practice division”, gäller:
regelbundna korskontroller mellan byråerna vad gäller kvalitetskontroll
sanktioner mot byråer som ej uppfyller kvalitetskontrollkraven
regler för rotation av nästan all revisionspersonal på uppdragen
byråernas bokslut blir offentliga
Viss offentlighet ges åt AICPA:s arbete. Medlemmarna skall rösta om huruvida tre av styrelseledamöterna skall tillsättas av andra än revisorer.
En tillsynsmyndighet skall tillsättas för ”SEC practice division”.

Cohen-rapporten föreslår att god revisionssed hädanefter skall utarbetas av ett ”Auditing Standards Board” med 5–9 heltidsanställda medlemmar, en avsevärd utökning av AICPA:s nuvarande resurser på området.

FASB kommer troligen också att förändras. Ett förslag har lagts fram som innebär att vissa ledamöter skall utses av annan än AICPA och finansieringen av FASB:s verksamhet skall ändras så att man blir mindre ekonomiskt beroende av de stora revisionsbyråerna.

Metcalf-kommittén har nyligen givit ut sin slutliga rapport, som i stort sett överensstämmer med januari-rapporten. Underskottet skall hålla nya hearings i början av 1978 för att undersöka vilka förändringar som skett.

SEC, som också blev kritiserat i Metcalfrapporten, har legat lågt under året. Dess nya ordförande har uttalat att han vill avvakta vilka förändringar som AICPA åstadkommer innan han vill rekommendera vidare åtgärder. Han säger sig tro på AICPA:s förmåga att klara situationen och på ett fortsatt fruktsamt samarbete mellan SEC och FASB.

SEC kommer vid halvårsskiftet 1978 att lämna en rapport till Metcalf om förhållandena inom branschen. Det spekuleras i att man kommer att rekommendera att SEC blir den tillsynsmyndighet till AICPA som detta i princip redan beslutat om, att detta organ får administrera korskontrollerna, (som därmed inte får skötas av revisorerna ensamma), samt att man överväger att inskrida mot vissa konsulttjänster där oberoendet i särskilt hög grad skulle minskas, exempelvis rekrytering av topptjänstemän.

Det kommer säkert att bli nya hårda tag i debatten i USA under 1978!

Caj Nackstad, auktor revisor