Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2341 av den 14 december 2016 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut, eller Institutions for Occupational Retirement Provision Directive 2016 på engelska, vilket brukar förkortas IORP. Se EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV (EU) 2016/ 2341 - av den 14 december 2016 - om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut. Detta direktiv ersätter Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut, även kallat IORP 1.
Detta skedde genom den nya Lag (2019:742) om tjänstepensionsföretag och genom kraftiga revideringar av Lag 1967:531 om tryggande av pensionsutfästelse m.m., som båda trädde i kraft 15 december 2019.
De ömsesidiga livförsäkringsbolagen och livförsäkringsaktiebolagen kan förvisso välja att tillämpa försäkringsrörelselagen (och därmed Solvens 2-regelverket) också.
Enligt övergångsreglerna i Lag 2015:700 om ändringar i 2010 års försäkringsrörelselag måste livförsäkringsbolag som bedriver tjänstepensionsverksamhet enligt den lagen senast 1 januari 2023 omvandlas till tjänstepensionsbolag, om de inte har för avsikt att tillämpa försäkringsrörelselagen på hela verksamheten.
Se ett_nytt_regelverk_for_-tjanstepensionsforetag_och_stiftelser-nar_iorp_2_implementeras_i_svensk_lag_.pdf (tidningenbalans.se)
Det bör noteras att flera livförsäkringsföretag redan har omvandlats eller har annonserat att de har för avsikt att omvandlas redan innan 1 januari 2023.
För cirka två år sedan, i december 2019, implementerades IORP 2, det andra tjänstepensionsdirektivet, i svensk lag. I denna artikel sammanfattar Henrik Persson erfarenheterna så här långt av direktivet så som det tillämpas i Sverige. Syftet med artikeln är att bidra till högre kvalitet i revisionerna av tjänstepensionsföretagen genom att identifiera frågeställningar, perspektiv och risker som revisorer bör beakta. Artikeln bör också kunna vidareförmedla värdefulla insikter till dem som är involverade i förberedelse- och implementeringsfasen av direktivet.
15 december 2019 implementerades det andra tjänstepensionsdirektivet1 (IORP 2) i svensk lag när riksdagen uppdaterade 1967 års tryggandelag och införde 2019 års lag om tjänstepensionsföretag2. Först ut att tillämpa reglerna var pensionsstiftelserna och därefter understödsföreningarna; sist ut att börja tillämpa det nya direktivet är de ömsesidiga livförsäkringsbolag och livförsäkringsaktiebolag (fortsatt: ”livförsäkringsbolagen”) som senast 1 januari 2023 har för avsikt att omvandlas till tjänstepensionsföretag3.
Artikeln syftar till att sammanfatta erfarenheterna så här långt av IORP 2, såsom det tillämpas i Sverige. IORP 2 är ett så kallat minimiharmoniseringsdirektiv där den svenska lagstiftaren har utnyttjat möjligheten att lägga till omfattande nationella regler om bland annat kapitalkrav och beräkning av försäkringstekniska avsättningar, som går långt utöver vad de flesta andra medlemsländer har valt. Denna artikel behandlar hur IORP 2 tillämpas i Sverige, alltså med samtliga de tillkommande regler som gäller för svenska företag, inklusive Finansinspektionens föreskrifter. Erfarenheterna baseras på ett flertal revisioner av pensionsstiftelser och understödsföreningar under 2019 till 2021. Dessutom har sex intervjuer genomförts med företrädare för sådana företag. Förhoppningen är att dessa erfarenheter kan bidra till högre kvalitet i revisionerna av tjänstepensionsföretagen genom att identifiera frågeställningar, perspektiv och risker som vi revisorer bör beakta. Vidare ge värdefulla insikter för dem som är involverade i livförsäkringsbolagens förberedelse- och implementeringsfas inom ramen för deras pågående, eller förestående, omvandling; vad vi som revisorer och branschen bör vara uppmärksamma på när 15 dessa företag företar samma omvandlingsresa som understödsföreningarna gjorde 2019 och 2020, om än i betydligt större skala4.
För en detaljerad genomgång av de nya reglerna i den uppdaterade tryggandelagen och 2019 års lag om tjänstepensionsföretag om investeringar, kapitalkrav, försäkringstekniska avsättningar, företagsstyrning, riskhantering, egna risk- och solvesbedömningar samt upplysnings- och rapporteringskrav som gäller för pensionsstiftelser, tjänstepensionsföreningar respektive tjänstepensionsbolag vill jag hänvisa till min artikel i fördjupningsbilaga 2 i Balans nr 4 20205. I den artikeln beskrevs reglerna i termer av tre pelare, en kategorisering som används även här. Dessutom behandlade jag i den två övergripande principer – aktsamhetsprincipen och proportionalitetsprincipen – som genomsyrar hela regelverket.
Denna artikel börjar med en systematisk, beskrivande genomgång, pelare för pelare, av erfarenheterna och insikterna från pensionsstiftelsernas tillämpning av IORP 2 från och med 15 december 2019 (”första vågen”), därefter från understödsföreningarnas tillämpning från och med 1 januari 2021 (”andra vågen”) när de omvandlats till tjänstepensionsföreningar. Slutligen analyseras i vilken utsträckning och på vilket sätt erfarenheterna kan ha bäring på livförsäkringsbolagens tillämpning senast från och med 1 januari 2023 (”tredje vågen”)6. Den sista delen är mer av föreskrivande och rekommenderande karaktär, än beskrivande.
Den första vågen: pensionsstiftelserna
Som ett led i revisionerna av pensionsstiftelser sedan reglerna trädde ikraft utvärderade revisorerna styrelsernas säkerställande av att de IORP 2-relaterade reglerna hade börjat tillämpas på rätt sätt och i tid – i allt väsentligt. Generellt kunde konstateras att stiftelserna hade gjort en rejäl ansträngning med att komma i mål inom utsatt tid, eller strax därefter. Med enstaka undantag lyckades nästan alla; i några fall återstod att inlemma kontrollfunktionerna i organisationen och att säkerställa att de har lämplig inriktning och omfattning på sitt arbete med styrning och kontroll. Flera stiftelser släpade dock med att upprätta den föreskrivna egna riskbedömningen, och i några fall hade styrelsen inte formellt utvärderat den utlagda verksamheten eller lämnat de upplysningar på webbplats som krävs.
Pelare I – Investeringar
Vad som utmärker pensionsstiftelsernas verksamhet, och som får bäring på tillämpningen av det andra tjänstepensionsdirektivet, såsom det implementerats i Sverige, är att de inte får ställa ut några pensionsutfästelser. Av detta följer att inga solvens- eller kapitalkrav åläggs stiftelserna under IORP 2. Däremot har stiftelsernas styrelser att upprätta placeringsriktlinjer, som ska ge uttryck för dess placeringsstrategi, tillåtna tillgångsslag och tillgångsallokering samt avkastningsmål. Styrelserna har också att tillämpa den aktsamhetsprincip som implementerats i tryggandelagen via tjänstepensionsdirektivet. Inom pelare 1 är det framför allt tre områden där pensionsstiftelserna har nya krav och förväntningar att förhålla sig till:
1. Avkastningskravet
Erfarenheten är att pensionsstiftelsernas avkastningskrav på sina investeringar formuleras utifrån en analys av karaktären och värdet på det pensionsåtagande som tryggas, oftast beräknat utifrån svenska tryggandegrunder eller, i undantagsfall, utifrån IAS 19-antaganden och metodik. I praktiken samtliga stiftelser uttrycker avkastningskravet som en fast procentsats, ett genomsnitt över tre – fem år och som att det ska täcka inflationen, vilket brukar vara 3,0 – 4,0 procent i nominella termer. Någon enstaka stiftelse uttrycker kravet som en realräntekurva. Erfarenheten är vidare att de flesta arbetsgivare som tryggar pensioner i stiftelser arbetar utifrån målkonsolideringar, uttryckta som intervall, vilka i sin tur styr stiftelsens riskaptit. Avkastningskraven fastställs som regel utifrån de garanterade och villkorade förmånerna i pensionsutfästelserna.
2. Placeringsriktlinjerna och den faktiska allokeringen
Pensionsstiftelserna har inte förändrat sin riskaptit eller faktiska allokeringar på grund av det nya regelverket i någon betydande omfattning, men placeringsriktlinjerna har behövt kompletteras i flera avseenden för att tydliggöra efterlevnaden av kraven i Finansinspektionens föreskrifter7 om en beskrivning av placeringsstrategin i termer av tillåtna tillgångar och exponeringar, avkastningsmål, hur dessa mål ska uppfylla samt hur stiftelsen, i förekommande fall, beaktar miljöfaktorer, sociala faktorer och företagsstyrningsfaktorer.
FFFS 2019:19 Pensionsstiftelser, 4 kapitlet.
3. Tillämpning av aktsamhetsprincipen
Inom ramen för aktsamhetsprincipen8 har frågan om hur placeringstillgångarna förhåller sig till pensionsskulden aktualiserats i revisionerna. Det vill säga, hur stiftelsens placeringstillgångar bör vara sammansatta med avseende på deras likviditet och de finansiella riskexponeringar som de medför, med hänsyn till profilen i pensionsåtagandena som tryggas. Profilen är ett uttryck för hur pensionsåtagandenas förväntade kassaflöden fördelar sig på nyintjäning av pensionsförmåner och pensionsinbetalningar, förekomst av redan intjänade förmåner (fribrev) och utbetalningar av pensioner och andra förmåner. Många stiftelser tryggar åtaganden som är starkt viktade mot utbetalningsfasen, medan allt mindre premier betalas in; detta bör avspegla sig i placeringstillgångarnas likviditet och duration. Endast i undantagsfall vid revisioner har enstaka placeringar identifierats som problematiska mot bakgrund av aktsamhetsprincipen, som olämpliga risk- och motpartskoncentrationer mot enskilda emittenter med svagt kreditbetyg, eller som bristande likviditet i finansiella instrument i förhållande till kassaflödesprofilen på pensionsåtagandet som tillgångarna tryggar.
Artikel 19 i IORP 2-direktivet innehåller regler om hur tillgångar ska investeras på det sätt som ”på lång sikt bäst gagnar medlemmarnas och förmånstagarnas intressen som helhet” och som ”tillförsäkrar säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för den samlade portföljen”. På ett allra mest långtgående plan kan aktsamheten sägas innebära att placeringarna, i alla fall på lång sikt, måste generera en avkastning som tryggar såväl de garanterade pensionsutfästelserna som förväntningar på återbäring i form av pensionstillägg och fribrevsuppräkning.
Pelare II – Företagsstyrning och egen riskbedömning
Reglerna om företagsstyrning och riskhantering skärptes ganska markant för pensionsstiftelserna, med krav på två kontrollfunktioner, upprättande av en egen riskbedömning och utförligare och mer långtgående regler för utläggning av verksamhet och hantering av intressekonflikter. Erfarenheten ger dock vid handen att stiftelsernas verksamhet endast har påverkats i begränsad utsträckning, förutom inrättandet av kontrollfunktionerna, men den har formaliserats och dokumenterats i högre grad. Flera tillkommande styrdokument har också behövt upprättas, såsom beredskapsplaner, ersättningspolicyer och riktlinjer för uppdragsavtal. Inom pelare 2 är det i framförallt inom fyra områden som pensionsstiftelserna har påverkats av det nya regelverket:
1. Kontrollfunktionernas arbete – Internrevisionen och Riskhanteringsfunktionen
De både föreskrivna kontrollfunktionerna uppfattades inför ikraftträdandet av IORP 2-reglerna överlag av styrelserna som ganska överflödiga i stiftelsernas företagsstyrnings- och riskhanteringssystem, och styrelserna har ibland nedprioriterat dessa funktioners insatser med hänvisning till proportionalitetsprincipen9. Dock brukar styrelserna fastställa årsplaner för funktionernas arbete, eftersom sådana årsplaner är enklast att följa upp och utvärdera ifrån. Utmaningen har varit att hitta en rimlig omfattning och inriktning på funktionernas arbete; det kan nämnas att vi som revisorer har lämnat förslag på att funktionerna ska granska identifiering och hantering av intressekonflikter, lämplighet i utformning av styrdokument och intern kontroll och styrning, efterlevnad av GDPR-regelverket, förberedelse inför tillämpning av de två nya hållbarhetsförordningarna och om samtliga upplysningar lämnas i årsredovisning och på webbplats.
Internrevisionen brukar endast göra en eller två insatser per år av begränsad natur (20 – 40 timmar, beroende på stiftelsens storlek), med återkoppling till styrelsen på årsbasis. För riskhanteringsfunktionen handlar det framförallt om att säkerställa att dess arbete inte överlappar något annat riskarbete i ”första linjen” och att arbetet täcker mer än bara finansiella risker och efterlevnad av limiter. Särskilt svårt är att hitta lämpliga sätt att uttrycka och följa upp hållbarhetsrisker. Riskhanteringsfunktionen brukar återrapportera till styrelsen månatligen eller kvartalsvis beroende på stiftelsens storlek och riskexponeringar.
Principen finns uttryckt i artikel 21.2 i direktivet och innebär att storleken och utförligheten i företagsstyrningsmodellens delar får anpassas så att de står i proportion till institutens storlek, riskexponeringar, förvaltade volymer och komplexitet i produkter och investeringar. Principen förutsätter att ledningar och styrelser analyserar vilka krav och behov som deras verksamhet föranleder.
2. Den egna riskbedömningen
De nya reglerna ställer krav på att pensionsstiftelser ska genomföra och dokumentera en egen riskbedömning10 avseende de risker som verksamheten är utsatt för på kort och lång sikt. Bedömningen ska styrelsen beakta när den fattar strategiska beslut. I mindre stiftelser är fokus ofta på ett antal finansiella risker (såsom marknads-, likviditets-, motparts- och kreditrisker) och operationella risker (till exempel personal-, lokal-, leverantörs-, IT- och bedrägeririsker) utan att dessa direkt kvantifieras. De enklaste riskbedömningarna har endast omfattat – för varje identifierad risk – en kort riskbeskrivning, ett antaget stressat scenario, en beskrivning av hur risken ska hanteras, en bedömning om potentiell påverkan (hög, medium eller låg) samt sannolikheten för att scenariot inträffar. I större stiftelser brukar också andra risker, såsom förvaltarrisker, risken för intressekonflikter, icke-kvantifierbara risker och hållbarhetsrisker, beaktas. Dessutom simuleras framtida riskexponeringar utifrån fastställd placeringsstrategi. De mest ambitiösa styrelserna har använt EIOPAs Riktlinjer för stresstester EIOPA BoS 19/157 på frivillig basis för att utvärdera de monetära effekterna av svåra påfrestningar på ett stort antal kombinerade riskexponeringar. Erfarenheten är att riskhanteringsfunktionen brukar ta ansvar för att upprätta den egna riskbedömningen och föredra den för styrelsen.
Se Tryggandelagen 16 j §.
3. Utlagd verksamhet
Nästan alla stiftelser, utom de allra största, har lagt ut betydande delar av sin verksamhet till externa leverantörer, eller till ett till arbetsgivaren nära anknutet företag. Flera avtal med dessa leverantörer har fått skrivas om och förtydligas med avseende på omfattning och inriktning, servicenivåer och ersättningar samt på hur de ska utvärderas och följas upp. Många stiftelser har inte hunnit utvärdera den utlagda verksamheten för ett helt år (2020) än eller tillämpa processerna och rutinerna för hur leverantörer ska väljas och vad de har att säkerställa11. Normalt brukar någon av de två kontrollfunktionerna, oftast riskhanteringsfunktionen, följa upp efterlevnad av och ändamålsenlighet i uppdragsavtalen och föredra uppföljningen för styrelsen.
Se FFFS 2019:19, 3 kap 4 § om krav på att kvaliteten i företagsstyrningssystemet inte försämras, att de operativa riskerna inte ökar väsentligt, att tillsynsmyndigheternas möjligheter att utöva tillsyn inte försämras och att verksamheten kan drivas kontinuerligt vid utläggning av verksamhet.
4. Hantering av intressekonflikter
Hanteringen av intressekonflikter har fått ett större utrymme i det nya regelverket, eftersom pensionsstiftelser ofta lägger ut förvaltnings-, rådgivnings- och investeringsverksamheter till andra företag som är nära anknutna till arbetsgivaren. Vid införandet av IORP 2 förtydligades reglerna på detta område12, som övergripande handlar om att ersättningar som utgår för sådana uppdrag ska vara förenliga med stiftelsens affärs- och riskhanteringsstrategi, riskprofil, avkastningsmål, tillämpning av riskhantering samt långsiktiga intressen och resultat för stiftelsen som helhet. Erfarenheten från tillämpningen av detta är att:
Man bör utgå ifrån en analys om hur potentiella intressekonflikter skulle kunna uppstå mellan stiftelsen och leverantörerna (olika praktiska scenarier). Det handlar framförallt om utformningen av ersättningar till leverantörerna och om de har andra uppdrag eller åtaganden, vars intressen skulle kunna stå i strid med stiftelsens.
Det finns ofta en klausul inskriven i leverantörsavtalet om att leverantören ska vidta alla åtgärder för att undvika intressekonflikter och ha rutiner på plats att hantera sådana. Styrelsen bör därför diskutera igenom olika typsituationer där sådana skulle kunna uppstå, så att de lätt fångas upp om de skulle inträffa.
En annan fråga rör ersättningar från tredje part till leverantören som skulle kunna skapa en intressekonflikt. Ett typexempel är om rådgivarna som anlitas får ersättningar från emittenter av värdepapper som rådgivarna sedan rekommenderar stiftelsen att köpa.
Om förekomst av rörliga ersättningsmodeller till leverantörerna, enskilda rådgivare som anlitas eller andra omständigheter (till exempel avkastningsmål) kan medföra incitament för dem att lämna råd som inte ligger i stiftelsens och de ersättningsberättigades bästa intresse, beaktande stiftelsens riskprofil, likviditetsbehov, avkastningsmål, exponering mot enskilda motparter eller riskhanteringsstrategi i övrigt.
Möjlighet till avrop av tilläggstjänster från leverantörerna (utöver rådgivningsuppdraget) skulle också kunna skapa intressekonflikter.
Om någon styrelseledamot i stiftelsen kan utöva otillbörligt inflytande över leverantörerna och de råd som de lämnar kan det medföra intressekonflikter.
Ej marknadsmässiga ersättningar till leverantörerna kan skapa intressekonflikter, i form av incitament att inte utföra tjänsten på ett sätt som bäst tillvaratar de långsiktiga intressena för de personer vars pensionsförmåner pensionsstiftelsen tryggar.
Se Tryggandelagen 10 a §, 10 e §, 16 j § och 35 § och reglerna i FFFS 2019:19, 6–7 §§ om ersättningar.
Pelare III – Informationskrav
För pensionsstiftelser innebar IORP 2 endast ett fåtal tillkommande krav om upplysningar på sin webbplats; andra upplysningar som tjänstepensionsinstitut ska lämna till presumtiva medlemmar, medlemmar och förmånstagare (till exempel pensionsbesked), har inte ansetts vara tillämpliga på pensionsstiftelser13.
Se artikel 4 i IORP 2-direktivet.
1. Upplysningar på webbplats
De flesta stiftelser lämnar den information som alltid ska finnas tillgänglig på webbplatsen (och uppdateras löpande, efter behov)14. Dessutom upplyser de på webbplatsen om att de som omfattas av pensionsplanerna som tryggas i stiftelsen (alltså nuvarande och tidigare anställda) och andra förmånstagare (efterlevande familjemedlemmar till de anställda, med flera) kan begära ytterligare dokument och var de finns tillgängliga.
Se FFFS 2019:19, kap 2 § 1.
Sammanfattning stiftelsernas fortsatta utmaningar efter första vågen
Stiftelsernas utmaning, nu när det nya regelverket har implementerats, är att få så stor utväxling av det som möjligt, framförallt genom:
mer välgrundade beslutsunderlag baserat på den egna riskbedömningen,
en effektivare och mer optimerad kapitalförvaltning (och därmed i förlängningen en högre avkastning till destinatärerna) och
att utnyttja kontrollfunktionernas arbete till att stärka den intern kontrollen.
Identifieringen och hanteringen av intressekonflikter förblir inneboende frågeställningar att hantera och bör behandlas åtminstone årligen av styrelsen. Vidare bör styrelsens och revisorernas samarbete inom ramen för den lagstadgade revisionen kunna identifiera utrymmen för mervärde på flera områden:
Tillämpningen av aktsamhetsprincipen i termer av kvalitativa utvärderingskriterier.
Tydligheten, användbarheten och lämpligheten i avkastningskrav och i utformningen av placeringsriktlinjer utifrån pensionsåtagandenas karaktär.
Lämpligheten i avkastningskrav och placeringsriktlinjer utifrån ett styrningsperspektiv.
Vilka områden kontrollfunktionerna bör inrikta sitt arbete på.
Tillämpningen av proportionalitetsprincipen inom pelare II; om delarna inom företagsstyrning och riskhantering är lämpligt avvägda i relation till stiftelsens storlek och komplexiteten i dess finansiella instrument.
Vad som utvecklats till branschpraxis för pensionsstiftelser.
Den andra vågen: understödsföreningarnas omvandling till tjänstepensionsföreningar
Antalet understödsföreningar i Sverige var begränsat och det var i slutändan ganska få som omvandlades till tjänstepensionsföreningar enligt lagen om tjänstepensionsföretag15. Alla tillämpade förvisso samma tidigare regelverk men det var stor spridning på deras verksamhet och karaktär, i flera avseenden, vilket också påverkade deras förberedelse- och implementeringsresa:
De bedrev sin verksamhet enligt olika affärsmodeller; en del var slutna verksamheter (som bara vände sig till vissa fördefinierade bransch- och yrkeskategorier) som förvaltade bestånd under avveckling, andra var slutna verksamheter men som fortfarande växte organiskt, medan ytterligare andra var ”öppna”.
De var av väsentligt olika storlek i termer av förvaltade medel; några små föreningar upphörde med verksamheten i stället för att omvandlas, eftersom de bedömde att det skulle bli för dyrt att tillämpa det nya regelverket som tjänstepensionsförening.
De hade olika grad av utlagd verksamhet; några hade lagt ut i praktiken hela kapitalförvaltningen och försäkringsadministrationen, medan andra lagt ut endast enstaka, mindre funktioner.
De hade olika grad av tillgång på egna resurser som hade IORP 2-kompetens.
Flera föreningar behövde göra betydande satsningar på IT-system och datalager, medan andra redan hade sådana strukturer på plats.
Vissa föreningar hade portföljer med icke-tjänstepensionsavtal i en större utsträckning än vad som är tillåtet enligt den nya lagen16.
Den finansiella styrkan, uttryckt i termer av solvens och konsolidering, skiljde sig åt, vilket påverkade investeringsutrymmet, möjligheten till riskexponeringar och känsligheten för kapitalkravens utformning.
Ett fåtal hade, via sina dotterföretag, tidigare erfarenhet ifrån att ha tillämpat Solvens 2-regelverket17, vilket innebar att de hade användbar infrastruktur som i många avseenden kunde överföras på en tillämpning av IORP 2-regelverket18.
Under förberedelse- och implementeringsarbetet hade understödsföreningarna störst fokus på att få uppdaterade styrdokument och infrastruktur för den nya rapporteringen på plats. Överlag kan konstateras att det nya regelverket är betydligt mer utförligt och komplext än det tidigare, särskilt kring beräkningarna av det riskkänsliga kapitalkravet (RKK), vilket också reflekteras i en avsevärt mer omfattande och detaljerad tillsynsrapportering19.
Det tidigare tillsynsverktyget uppfattades av branschen fungera väl och vara ett lämpligt kalibrerat system, som visade sig vara ändamålsenligt utformat även under mycket stressade ekonomiska förhållanden. Därför bedömde branschen det vara rimligt att kapitalkraven under IORP 2 slutligen kom att kalibreras till ungefär samma nivå i det tidigare regelverket i termer av kapitalkrav. Inga understödsföreningar behövde veterligen kapitaliseras upp på grund av omvandlingen till tjänstepensionsföreningar.
Understödsföreningar bedrev verksamheten enligt den upphävda 1972 års lag om understödsföreningar. Enligt övergångsreglerna i § 7 i promulgationslagen 2010:2044 om införande av Försäkringsrörelselagen 2010:2043 skulle dessa lämna in en ansökan om omvandling till tjänstepensionsförening senast 30 april 2020, eller träda i likvidation. De som lämnade in en ansökan om omvandling innan det datumet fick fortsätta att tillämpa de äldre reglerna tills omvandlingen hade trätt ikraft (under förutsättning att ansökan beviljades). Ett annat alternativ var att omvandlas till en försäkringsförening enligt försäkringsrörelselagen.
Enligt punkt 3 i ikraftträdande- och övergångsreglerna till 2019 års lag är tjänstepensionsföretag tvungna att avveckla eventuella andra försäkringar än tjänstepensionsförsäkringar innan utgången av 2034.
Med vilket avses Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), som implementerats i svensk lag genom revidering av Försäkringsrörelselag (2010:2043) och införandet av Finansinspektionens föreskrifter FFFS 2015:8 Försäkringsrörelse. Reglerna trädde i kraft 1 januari 2016.
Det handlar framförallt om erfarenheter från ett ramverk för kapitalkravsberäkning som påminner om det som nu gäller för tjänstepensionsföretag, företags- och riskhantering och den egna risk- och solvensbedömningen.
Det bör noteras att IORP 2 är ett så kallat minimiharmoniseringsdirektiv; det riskkänsliga kapitalkravet är ett särsvenskt regelverk för solvens, utöver direktivets minimikrav.
Pelare I – investeringsverksamhet, kapitalkrav och försäkringstekniska avsättningar
IORP 2-direktivet är principbaserat, men innehåller uttryckliga krav på aktsamhet i såväl investeringsverksamheten som vid beräkning av försäkringstekniska avsättningar. Därtill har lagstiftaren i Sverige och Finansinspektionen utformat specifika kapital- och solvenskrav för tjänstepensionsinstituten och närmare detaljer om redovisning och värdering av placeringstillgångar och försäkringstekniska avsättningar20. Vidare har lagstiftaren ålagt tjänstepensionsföretag ett riskkänsligt kapitalkrav, som baseras på deras försäkringsrisker, finansiella risker och operativa risker; ju högre exponeringar för dessa risker, desto högre riskkänsligt kapitalkrav.
Dessa återfinns i kapitel 5–7 i Finansinspektionens föreskrifter FFFS 2019:21 Tjänstepensionsföretag.
1. Investeringsverksamheten och kapitalkrav
Efter föreningarnas omvandling till tjänstepensionsföreningar är de ålagda ett riskkänsligt kapitalkrav och principbaserade regler för investeringar. Själva kapitalkravets utformning i sig innebar inte några stora förändringar i termer av hur investeringsverksamheten bedrivs, vilka investeringsbeslut som fattas eller hur styrdokumenten utformas. Däremot beaktar föreningarna numera mera explicit vilka kapitalkrav som investeringsbesluten medför. Det är värt att notera att kapitalkraven för infrastrukturinvesteringar inte slutligen utformades förrän sommaren 2021, vilket försvårade planeringen av sådana investeringar.
Erfarenheten av tjänstepensionsföreningarnas tillämpning av kapitalkravsreglerna så här långt kan sammanfattas i följande punkter:
Beräkningen av det riskkänsliga kapitalkravet, som görs från riskmodulnivå, beaktande förekommande riskkorrelationer och justeringsposter, upp till ett totalt krav på företagsnivå, är mycket komplex och bygger på en mängd avancerade matematiska beräkningsformler, som flätas ihop till en helhet. Därför fanns ett behov av omfattande beräkningskompetens och resurser, både inom försäkringsverksamheten och kapitalförvaltningen och att dessa verksamheter samarbetar med varandra avseende underlag och beräkningar.
Det är centralt att i detalj förstå hur det riskkänsliga kapitalkravet är konstruerat, dynamiken i dess samverkande delar, både på riskmodulnivå och som helhet, vilka riskexponeringar som driver det och hur kravet påverkas av förändringar i exponeringarna. Föreningarna strävar efter att använda de kvantifierade riskexponeringarna som underlag för att bedöma riskkapitalbehov och som beslutsunderlag i övrigt.
Regelverket förutsätter ett systemstöd som kan simulera vad effekten av investeringar blir (på grund av de finansiella riskexponeringar som de medför) utifrån kapitalkravens utformning, särskilt för mer illikvida innehav som infrastrukturinvesteringar. Till exempel medför exponeringar för försäkringsrisker med lång duration i utgångsläget en stor utväxling på det riskkänsliga kapitalkravet, vilket kan behöva matchas med räntebärande, långfristiga instrument vars finansiella riskexponeringar dämpar den totala effekten på det riskkänsliga kapitalkravet.
Kapitalkravets utformning medförde också att föreningarnas interna begränsningsregler och processer har behövt formuleras om. Måtten och styrverktygen i hanteringen av skillnader mellan tillgångarnas och skuldens duration, Asset Liability Management, som är central i all tjänstepensionsverksamhet, har måst kalibreras om utifrån de nya förutsättningarna.
Konsolideringsreglerna för beräkning av kapitalkravet för en koncern för vilken ett tjänstepensionsföretag är moderföretag, särskilt när dotterbolagen tillämpar Solvens 2, upplevdes som mycket svårtillgängliga.
2. Aktsamhetsprincipen
Aktsamhetsprincipen var förvisso en del av tidigare regelverket också, om än mer implicit och mindre utförligt uttryckt. Under IORP 2, med ett mer uttalat krav på aktsamhet, ställs dock principen på sin spets varje gång investeringar görs i onoterade innehav. Generellt sett medförde införandet av det riskkänsliga kapitalkravet och en mer uttrycklig aktsamhetsprincip inte några omedelbara förändringar i kapitalförvaltningen; föreningarna arbetade på samma sätt som tidigare och investerade i samma instrument. Eventuella ändringar i investeringsverksamheten var snarare knutet till hållbarhetssträvanden och andra hänsynstaganden. I vilken utsträckning kapitalförvaltningen påverkades vid en tillämpning av det riskkänsliga kapitalkravet berodde dessutom på hur pass stark föreningens balansräkning var i termer av solvens- och konsolideringsgrad, eftersom det påverkade möjligheten att exponera sig för försäkrings- och investeringsrisker.
3. Försäkringstekniska avsättningar
Föreningarna lade ett stort arbete på att uppdatera sina försäkringstekniska riktlinjer och beräkningsunderlag. En viktig skillnad var att beslutsrätt flyttades från fullmäktige till styrelsen, framförallt genom att försäkringstekniska grunder togs ut ur stadgarna och lades i separata styrdokument, som försäkringstekniska riktlinjer och beräkningsunderlag, vilket väsentligt underlättade styrningen av verksamheten.
Vidare behövde föreningarna se över hur antagandena om driftskostnader och avkastningsskatt, som gjordes i form av belastningar på diskonteringsräntekurvan, formulerades enligt de uppdaterade styrdokumenten. Detsamma gällde de mer uttryckliga kraven på att beakta avtalsenliga optioner i reservsättningen, till exempel i form av explicita antaganden om fribrevsläggning, vilket inte alla föreningar gjorde tidigare21.
Se FFFS 2019:21, 4 kapitlet, där det framgår att tjänstepensionsföretag ska beakta ”osäkerheter i kassaflöden, finansiella garantier, och avtalade optioner” när de beräknar de försäkringstekniska avsättningarna. Motsvarande uttryckliga regler för finansiella garantier och avtalade optioner fanns inte i det regelverk som understödsföreningarna tillämpade.
Pelare II – Verksamhetskrav samt egen risk- och solvensbedömning
IORP 2 ställer något större krav på hur föreningarna organiserar, styr och kontrollerar sin verksamhet i termer av intern kontroll, styrning och utlagd verksamhet jämfört med tidigare regelverk, dock med beaktande av proportionalitetsprincipen22. Därtill åläggs föreningarna också ett uttryckligt krav på att bedöma sitt totala solvensbehov utifrån sin specifika riskprofil, risktolerans och affärsstrategi. Föreningarna var som regel väl rustade inför omvandlingen med en gedigen grund att bygga en IORP 2-fähig företags- och riskhanteringsorganisation, men processer och rutiner för beräkning av kapitalkraven på modulnivå behövde utvecklas. Vissa föreningar som hade en ålderstigen, brokig uppsättning av styrdokument behövde satsa betydande medel för att anpassa dem till det nya regelverket. För flera föreningar var detta en mycket omfattande och grannlaga uppgift på grund av regelverkets detaljrikedom.
Se 21.2 i IORP 2-direktivet och 9 kapitlet i 2019 års lag.
1. Organiseringen av verksamheten
Nästan alla föreningarnas organisationer behövde kompletteras med en oberoende aktuariefunktion som samordnar och ansvarar för kvaliteten i de försäkringstekniska beräkningarna. En annan skillnad var att finansiella risker, försäkringsrisker och operativa risker får en avsevärt större betydelse på grund av kapitalkravets utformning i det nya regelverket. Därför beslutade flera föreningar att förstärka den oberoende riskhanteringsfunktionen, eftersom kraven på att identifiera, mäta, hantera och bevaka nämnda risker är högre än tidigare.
Både föreningar som har lagt ut verksamhet i hög utsträckning och de som knappt har lagt ut någon verksamhet alls, har haft att beakta utläggningen i sitt förberedelse- och implementeringsarbete. De som har lagt ut verksamhet i stor utsträckning (till exempel både försäkringsadministrationen, kapitalförvaltningen och kontrollfunktionerna) var ofrånkomligen mer beroende av konsulter. Å andra sidan innebar det en större frihet att knyta specialister till sig och skräddarsy förberedelse- och implementeringsarbetet utifrån föreningens egna förutsättningar, vilket man kanske inte skulle haft samma möjlighet till med enbart egna resurser. Att förlita sig på konsulter ställer dock höga krav på beställarkompetens, involvering, uppföljning och kontroll igenom hela processen. Andra föreningar, som knappt hade lagt ut någon verksamhet, ställdes istället inför utmaningar med att den egna personalen skulle hantera förberedelse- och implementeringsarbetet vid sidan av det ordinarie arbetet under en längre period.
Leverantörerna behövde också vara tillräckligt införstådda med det riskkänsliga kapitalkravet, som i regel var nytt för dem också. Det handlade till exempel om det riskkänsliga kapitalkravets utformning i detalj, så att de kunde anpassa sin verksamhet och rapportering till ett helt nytt format. En annan utmaning var att samordna leverantörerna och den egna organisationen för att tillsammans kunna producera kvalitetssäkrade rapporter.
2. Den egna risk- och solvensbedömningen
Den egna risk- och solvensbedömningen är en helt ny process och rapportering för föreningarna, men de flesta hade sedan tidigare något motsvarande i enklare tappning, eller i alla fall ett embryo till det, på plats, som dock behövde formaliseras och dokumenteras utförligare. Styrelsernas fokus under förberedelse- och implementeringsfasen avseende den egna risk- och solvensbedömningen var på utbildning, process och utformning av lämpliga stressade scenarier för att bedöma föreningarnas framtida kapitalbehov. För att få bäst utväxling av den egna risk- och solvensbedömningen var erfarenheten att:
Styrelsen måste vara engagerad och involverad i processen och rapportskrivandet för att säkerställa att den blir så relevant och ändamålsenlig som möjligt i beslutsfattandet.
Styrelsen erhöll redan tidigare väldigt mycket information så det var viktigt att man undviker dubbelarbete, och att onödigt mycket dokumentation skapas.
Det var viktigt att de scenarier som används är så relevanta och välkalibrerade som möjligt utifrån den specifika verksamheten och att bedömningen verkligen används i praktiken för överväganden och som beslutsunderlag.
3. Verksamhetens IT-stöd
I praktiken samtliga föreningar har behövt anlita konsulter för att utveckla IT-funktionalitet och kapacitet för att samla, bearbeta och lagra data så att regelverkets krav på hantering av finansiella risker och försäkringsrisker och den kvantitativa rapporteringen efterlevs. Sådana större IT-projekt innebär alltid risker att utvecklingsarbetet inte kan färdigställas utifrån kravställningen så att det till fullo stöder en tillämpning av det nya regelverket. Därför krävdes ett noggrant förberedelsearbete med en robust behovsanalys och säkerställande av resurser och kompetens.
4. Tillämpning av proportionalitetsprincipen
I sammanhanget kan också nämnas att proportionalitetsprincipen visade sig svår för föreningarna att tillämpa vid utformningen av de olika delarna i risk- och företagsstyrningssystemen, på grund av de många kraven som gäller även för mindre och medelstora tjänstepensionsföretag.
Pelare III – Rapporterings- och informationskrav
Den kvalitativa och kvantitativa rapporteringens format och innehåll var helt nytt och betydligt mer omfattande23, vilket för många föreningar innebar att en ny struktur för tillsynsrapportering, med stöd av ett datalager, behövde utvecklas.
Se framför allt kapitel 4, 5 och 7 i Finansinspektionens föreskrifter FFFS 2019:22 om tillsynskrav för tjänstepensionsföretag, om krav på kvantitativ och kvalitativ nationell rapportering samt EU-gemensam rapportering, både kvartalsvis och på årsbasis.
1. Tillsynsrapportering
En oväntad utmaning, som visade sig när regelverket väl var på plats, var att systemlösningen för den kvantitativa rapporteringen (”Fidac”)24 inte var klar att tas i bruk vid första rapporteringstillfället (Q1 2021). Det orsakade avsevärda praktiska svårigheter för föreningarna som därför fick använda alternativa verktyg för detta ändamål. Det är värt att notera att taxonomin i balansräkningarna för den nationella rapporteringen inte överensstämmer med den i EIOPA-rapporteringen. Hanteringen av olika taxonomier förutsätter en hög grad av riskkontroll och att man kan ”mappa” de olika kodade balansräkningarna till varandra. Slutligen måste det finnas robusta och effektiva kontroller för att indata till rapporteringen ska bli rätt.
En viktig erfarenhet var att föreningarna inte underskattar behovet av en helhetsförståelse för regelverkets utformning och analytisk kapacitet för att säkerställa att den kvantitativa rapporteringen är internt konsistent, komplett, vederhäftig och i övrigt rimlig.
Fidac står för ”Finansinspektionen Data Collection” och är en ny rapporteringsportal för såväl periodisk som händelsestyrd rapportering.
2. Informationskraven
Det nya regelverket innebär att omfattande och detaljerad information i ett delvis nytt format behöver tas fram och lämnas till försäkrings- och förmånstagarna samt arbetsgivarna. Det var ett betydande arbete med att kunna ta fram årsbesked, inklusive till nya personer som kanske inte fått någon information tidigare från föreningarna. Ingen av föreningarna har emellertid fått mer än enstaka frågor från försäkrings- eller förmånstagare om detta. Alla föreningar sjösatte särskilda, ganska omfattande, delprojekt för att säkerställa att de skärpta reglerna om informationslämnande efterlevdes.
Sammanfattning av erfarenheterna från andra vågen
Den stora spridningen i karaktär, affärsmodeller och storlek hos understödsföreningarna bestod efter deras omvandling till tjänstepensionsföreningar, men deras verksamheter har blivit väsentligt mer detaljreglerad och formaliserad och har behövt förstärkas i ett antal avseenden, såsom kontrollfunktioner, IT-stöd och datalager och rapporteringsstrukturer. Även om rapporteringskraven är betydligt mer betungande upplevs regelverket överlag som rimligt utformat och lämpligt kalibrerat; en skälig avvägning mellan möjligheter till avkastning för föreningarna och ett robust försäkrings- och förmånstagarskydd. Föreningarna bedöms generellt ha haft företagsstyrnings-och riskhanteringsmodeller som låg nära IORP 2-regelverkets krav.
Den tredje vågen – Livförsäkringsbolagens omvandling till tjänstepensionsbolag
Många livförsäkringsbolag som bedriver tjänstepensionsverksamhet och som står inför ”den tredje vågen”, håller nu på att formulera sina ansökningar till Finansinspektionen för att få omvandlas och är i en förberedelse- och implementeringsfas. Diskussioner med Finansinspektionen om den slutliga utformningen i regelverket bör nu vara avklarade, även om några detaljer fortfarande är föremål för ändringar. Det rör bland annat kapitalkravets utformning på specifika punkter, till exempel om man ska fortsätta med EIOPA-rapporteringen för tjänstepensionsföretag. Livförsäkringsbolag med blandad verksamhet kommer förvisso att slippa ”dubbla” balansräkningar25 och kommer kunna fokusera på ett regelverk som är särskilt utformat för tjänstepensionsverksamhet.
Enligt ikraftträdandereglerna och övergångsreglerna till 2010 års försäkringsrörelselag och i 7 kapitlet i Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2015:21) om övergångsreglering för försäkringsrörelse, kunde dessa företag bedriva både tjänstepensionsverksamhet och övrig verksamhet i samma företag, under förutsättning att de hölls strikt åtskilda (så kallad mjuk separation). Som framgår kommer det endast vara möjligt att bedriva övrig verksamhet i ”ringa omfattning” i tjänstepensionsföretag och bara under en femtonårig övergångsperiod, sedan måste den avvecklas eller överföras till annat företag (hård separation).
Inför livförsäkringsbolagens förstagångstillämpning under 2021 och framåt
Överlag är det sannolikt en utmaning att under en relativt begränsad period sätta sig in i det nya regelverket, särskilt med avseende på detaljeringsgraden i riskkapitalkravet för finansiella risker och försäkringsrisker. De större livförsäkringsbolagen bör dock ha större interna resurser än föreningarna och eventuellt en Solvens 2-struktur att bygga sitt IORP 2-omvandlingsarbete på. Nedan sammanfattas de erfarenheter från understödsföreningarnas omvandling till tjänstepensionsföreningar som har bäring även på livförsäkringsbolagen, när de gör samma resa, till tjänstepensionsbolag. Förhoppningsvis kan anställda och konsulter på livförsäkringsbolagen som är involverade i omvandlingsprojekten beakta föreningarnas erfarenheter ovan i sitt arbete och revisorerna beakta dem i revisionen av styrelsens och ledningens förvaltning under förberedelse- och implementeringsfasen.
Pelare I – Kapitalkrav, investeringar och försäkringstekniska avsättningar
Avseende kraven i den första pelaren bör styrelse, företagsledning och projektledning säkerställa att organisationen är rustad för att hantera betydligt mer omfattande och detaljerade krav på hantering av både dess tillgångar och skulder, specifikt så att:
Organisationen har tillräcklig förståelse för hur det riskkänsliga kapitalkravet är utformat – på detaljnivå – och att det finns sofistikerad simuleringskapacitet. Påverkan på de ålagda kapitalkraven bör alltid beaktas i investeringsbesluten.
Den besitter tillräcklig beräkningskompetens och resurser och har samarbetsformer mellan berörda verksamheter inom företaget för att utforma effektiva och säkra processer.
Försäkringstekniska riktlinjer och beräkningsunderlag uppdateras med avseende på framtagande av diskonteringsräntekurvor och att i dem beaktas samtliga förekommande garantier och optioner (till exempel att beräkningen av försäkringstekniska avsättningar omfattar ett antagande om fribrevsläggning).
Det finns tydligt formulerade avkastningskrav utifrån det åtagande som ska tryggas med avseende på duration och nivån på villkorade och garanterade förmåner, för att utforma lämpliga investeringsmål och riskstrategi. Kvalitativa kriterier för utvärdering av efterlevnad av aktsamhetsprincipen bör formuleras.
De företag som har en svag balansräkning har säkerställt att kapitalbasen är tillräcklig under det nya regelverket och att finansieringen i övrigt är tryggad, så att det finns ett tillfredsställande riskutrymme att utnyttja i förhållande till avkastningsmålen.
De livförsäkringsbolag som har portföljer med privata försäkringar och kapitalförsäkringar i mer än ringa utsträckning har god framförhållning med avseende på beståndsöverlåtelser. Svårigheten att hitta lämpliga köpare till sådana bestånd utan lång tidsutdräkt, och att avyttra dem på ett ekonomiskt försvarbart sätt, bör inte underskattas.
Styrelse och ledning i livförsäkringsbolag som är moderbolag utarbetar processer och rutiner för att beräkna konsoliderade kapitalkrav och kapitalbaser.
Pelare II – Företags- och riskhantering samt egen risk- och solvensbedömning
I den andra pelaren handlar det om att säkerställa att organisation utvecklas till en nivå som lever upp till kraven på styrning och kontroll i följande avseenden:
Förberedelse- och implementeringsarbetet behöver beakta graden av utläggning av verksamheten och hur den ordinarie verksamheten ska bedrivas tills arbetet är klart. Detta arbete inkluderar att involvera berörda leverantörer i god tid, att säkerställa tillräckligheten i deras förståelse för regelverket och att kommunicera förväntningar och krav på leveranser. Samarbetsformerna mellan leverantörer och den egna personalen behöver ses över utifrån det nya regelverkets krav.
Riskhanterings- och aktuariekompetensen kan behöva förstärkas.
Livförsäkringsbolag med komplexa och ålderstigna system kan få icke obetydliga problem med att generera rätt data, i rätt format och i rätt tid utifrån de nya rapporteringskraven. Utvecklingsbehovet av sådana system är sannolikt betydande och behöver analyseras och hanteras i god tid.
Kapitalbehovsbedömningarna i den egna risk- och solvensbedömningen måste anpassas till livförsäkringsbolagens specifika riskexponeringar, modeller och riskaptit. Dessutom måste bedömningen innehålla en analys över hur den förhåller sig till den generella riskkänsliga modellen samt icke-kvantifierbara risker (strategiska risker och ryktesrisker). Slutligen behöver man säkerställa att scenarierna och påfrestningarna i den egna risk- och solvensbedömningen är tillräckligt stränga och att de är i linje med affärsmodellen och årsplaner.
Hur processen och rapporteringen för den egna risk- och solvensbedömningen kan skapa mest mervärde till organisationen i form av beslutsunderlag behöver utvärderas och det behöver säkerställas att rapporteringen inte överlappar annan intern rapportering.
Pelare III – Rapporterings- och informationskrav
Mot bakgrund av de annorlunda utformade rapporterings- och informationskraven som introducerades med IORP 2 bör fokus vara på att:
Utforma strukturer för samordning av kapitalkravsberäkningar och kvantitativ rapportering, i form av tvärfunktionella samarbetsformer, beaktande eventuella leverantörer som används.
Säkerställa tillräcklighet och ändamålsenlighet i datalagrings-, bearbetnings- och hanteringskapacitet.
Säkerställa tillräcklig rapporteringskapacitet och utforma robusta rapporteringsrutiner.
Säkerställa tillräckliga resurser avseende förståelse för regelverkets detaljer, analytisk förmåga och riskkontroll av den kvantitativa rapporteringen.
Sjösätta ett projekt för att säkerställa att alla informationskrav kan uppfyllas.
Ha god framförhållning i kommunikationen med försäkrings- och förmånstagare för att undvika förvirring.
Övrigt
Det bör också nämnas att det finns ett antal viktiga, men subtila, skillnader mellan reglerna i försäkringsrörelselagen och lagen om tjänstepensionsföretag som måste fångas upp av dem som det berör; det handlar till exempel om vilka uppdragsavtal som ska anmälas till Finansinspektionen, vilka informationskrav i Lagen (2018:1219) om Försäkringsdistribution som är tillämpliga samt kapitalkrav på fond- och depåförsäkringar.
Avslutning
Sammanfattningsvis kan konstateras att IORP 2-direktivet, med de betydande tillägg som beslutades vid implementeringen i Sverige, är synnerligen omfattande, tekniskt och detaljerat. Erfarenheterna av första och andra vågen visar dock att det överlag uppfattades som relevant och väl anpassat men också att tillämparna behövde göra en rejäl ansträngning med att få det på plats, på flera områden. Direktivet ställer stora krav på tillämparna av det men det kan samtidigt skapa mervärden i form av starkare styrning och kontroll och bättre beslutsunderlag. Överlag vill föreningarna nu skifta fokus från implementering av regelverket till ”affären” och kunderna med målsättningen att tillämpningen av regelverket övergår till att bli en del av den normala verksamheten som inte är oskäligt betungande.
Min uppfattning är att uppdatering och revidering av styrdokument och utarbetande av rapporteringsstrukturer sannolikt kommer att utgöra de mest resurs- och tidskrävande åtgärderna för livförsäkringsbolagen, i den tredje vågen, samt att förekommande IT-utvecklingsarbeten, beståndsöverlåtelser eller synkronisering av utlagd verksamhet bör prioriteras högt.
Erfarenheterna av första och andra vågen visar också på behov av god framförhållning vid upprättandet av ansökningsdokument och kompletterande konsekvensanalyser och i kommunikationen med Finansinspektionen och en beredskap för ett tids- och resurskrävande uppföljnings- och kompletteringsarbete.
Henrik Persson, auktoriserad revisor på Deloitte