Implementering av redovisning som styrmetod – Om hållbarhetsredovisningens effekter i statligt ägda företag

Vilka effekter fick kravet på hållbarhetsredovisningen i de svenska statliga bolagen? Denna fråga har Christer Westermark undersökt inom ramen för en doktorsavhandling. I denna artikel redogör han för de viktigaste slutsatserna.

I ramverket för statligt ägande, som visar ägarstyrningen, utsägs att de statligt ägda bolagen ska vara föredömen inom området hållbart företagande:

”En ansvarsfull och professionell ägare bör bland annat ta ansvar för frågor om hållbar utveckling, som till exempel frågor som rör etik, miljö, mänskliga rättigheter, jämställdhet och mångfald. Det är alla företags ansvar, men de statligt ägda företagen ska vara föredömen och ligga i framkant i arbetet med detta.”

Staten är med sina cirka femtio hel- eller delägda bolag Sveriges största ägare av företag, vilket gör att ägarrollen är av stort allmänt intresse. Det kan vara möjligt att styra mot handling om idéerna, visionen och orden omsätts i form av teknologier. Näringsministern skriver¹: ”Arbetet med hållbarhetsfrågor är viktigare än någonsin. Rapportering driver arbetet framåt. Det som måste rapporteras är också det som blir gjort!”

Men forskning visar att det finns ett inneboende motstånd, mot att påverkas och att även om teknologier (exempelvis strategidokument, organisationsscheman och redovisningsinformation) introduceras så kan vi förutsätta att idéerna inte implementeras. Min avhandling analyserar den svenska regeringens försök att med hjälp av hållbarhetsredovisning implementera hållbar utveckling i de statligt ägda företagen och ställer frågan om implementeringen lyckades.

När visionen är så pass övergripande som ”hållbar utveckling”, en vision för hela mänskligheten, är det sannolikt att rörelsen från ord till handling är kantad med problem. Om hållbar utveckling förstås som de aktiviteter som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov så är det svårt att argumentera emot en sådan idé.

Den politiskt mest gångbara retoriken handlar om att hållbar utveckling uppnås genom tekniska innovationer och omställda konsumtionsmönster och den idén är förenlig med framsteg och framåtskridande. Den andra skolan vänder sig mot ekonomisk tillväxt som motor. Hållbar utveckling ska nås genom att den ekonomiska tillväxten planar ut, upphör eller helst minskar. Först då uppnås välstånd och global överlevnad på sikt. Detta synsätt innehåller kritik av utvecklingstanken, framåtskridandet och moderniteten.

Bakom dessa två motsatta synsätt finns dock idén om att hållbar utveckling består av tre komponenter – ekonomi, miljö och social hållbarhet. De kan prioriteras på olika sätt bland olika grupper i landet och nationer i världen. En av de centrala institutionella kvaliteterna är demokrati och det finns en potentiell spänning mellan demokrati och hållbar utveckling. Näringsministern har stolt deklarerat att ”regeringen har bland annat inlett ett samarbete med Kina och de kinesiska statligt ägda företagen.”² Näringsministern har inte sagt något om resultatet av samarbetet vare sig när det gäller ekonomi, miljö eller social hållbarhet.

Förverkligandet av regeringsbeslutet aktualiserar att ett aktiebolags syfte är att skapa vinst. Kan detta syfte förenas med att aktiebolaget dessutom ska genomföra politiska beslut som kan komma i konflikt med vinstsyftet? Aktiebolagslagen (3 kap. 3 §) stipulerar att om bolagets verksamhet helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att ge vinst till aktieägarna, ska detta anges i bolagsordningen. Ett aktiebolag är primärt organiserat för att producera varor och/eller tjänster på ett lönsamt sätt.

Implementering av hållbar utveckling genom redovisning

Att försöka implementera politik genom redovisning är ”ett modernt” sätt att ta sig an förflyttningen mellan ord och handling. Logiken bottnar i en idé om att redovisning påverkar världen. Det är samma tanke som genomsyrar management-tesen what gets measured gets managed, här förkortat till teleskopordet MEMA.

Tesen utsäger att ett företag genom att mäta faktorer som avspeglar situationen för hållbar utveckling och rapportera detta också startar en omedelbar automatisk förändring i riktning mot hållbar utveckling. Regeringen kompletterade tesen med hänvisning till en redovisningsmall från Global Reporting Initiative, GRI. Skälet till att GRI:s riktlinjer för hållbarhetsredovisning ska utgöra grunden för de statligt ägda företagens hållbarhetsredovisning utvecklas inte i regeringsbeslutet. Men såväl då det gäller införlivande och synlighet på marknaden, acceptans och prestige har organisationen GRI haft unik framgång med sina riktlinjer.

GRI hävdar att en hållbarhetsredovisning, som ställer intressenterna i centrum vid strategiska beslut i företaget, leder till hållbar utveckling. GRI:s redovisningsriktlinjer är utarbetade primärt av och för stora internationella företag, finansinstitut och konsultföretag. Det är en marknadslösning som enligt New Public Management-filosofi i regeringsbeslutet appliceras på de statligt ägda företagen och som förutsätts lösa politiskt komplicerade och komplexa frågor som ställer krav på prioriteringar i rum och tid.

Det uppstår en principiell svårighet då ett politiskt beslut ska implementeras, inte av myndigheter som styrs av politisk logik utan av företag som drivs av företagsekonomisk rationalitet. Det kan förväntas motsättningar mellan att ha hållbar utvecklig som mål och samtidigt leva upp till aktiebolagslagens överordnade vinstsyfte och av staten fastställda lönsamhetskrav. GRI:s intressentfokusering komplicerar bilden ytterligare.

Figur 1. Företagets vision och strategi samt kontinuerlig intressentpåverkan skapar hållbar utveckling enligt GRI.

Problematisering

Det vi kan konstatera är således att:

Hållbar utveckling verkar vara en viktig fråga att hantera för politikerna men det är inte självklart hur politikerna ska implementera beslut. Ett flertal möjliga alternativ finns, varav ett är att ställa krav på återrapportering.
Staten äger ett antal företag där styrningen traditionellt är tydlig och med möjligheter för ägarna att påverka företagets inriktning. Det kan också konstateras att det finns en allt större acceptans och vilja att offentliga organisationer ägnar sig åt återrapporteringskrav och prestationsmätningar (NPM).
Den svenska staten har som första land i världen ställt krav på att de statligt ägda företagen ska producera en hållbarhetsredovisning. Syftet med detta krav är att företagen ska agera mot ett hållbart samhälle. Specifikt ska företagen rapportera enligt en modell där företagets strategi är i fokus och där företagets intressenter ska vara med i en dialog om och omkring rapporten och företagets inriktning.
Det är kravet på hållbarhetsredovisning som är statens metod för att styra mot hållbarhet.

Politiken har även tidigare använt redovisning (obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro) som ett sätt att påverka företag att ändra sig så att de politiska ambitionerna kan få fäste i samhället. I fallet med de statliga företagen finns det dock en viktig skillnad, staten är ägare. Regeringen, som har fått makten genom demokratiska val, får fatta beslut om inriktning på företagen genom att ge ägardirektiv och/eller att välja styrelser på bolagsstämmor. Man behöver inte gå omvägar via redovisningskrav.

Att regeringen ställer krav på ”sina” företag bör ses som rimligt ur ett ägarperspektiv. Om ägarna vill att företagen ska arbeta för hållbar utveckling ter det sig oproblematiskt att styra företaget mot en sådan ambition. Det sker i normalfallet med ägardirektiv till styrelsen, men här har en annan styrmetod valts. Den yttre ramen för denna avhandling kan illustreras på följande sätt:

Regeringsbeslutet syftar till att implementera en politisk ambition genom att applicera en generisk idé från styrningslitteraturen (MEMA). Min avhandling söker svara på frågan: Lyckades det?

Figur 2. Modell för en lyckad implementering av beslut om hållbar utveckling; från efterstävat mål till uppnått mål via hållbarhetsredovisning enligt styridén MEMA.

Hållbarhetsredovisning enligt GRI ger dock en ytterligare nyans till MEMA och det är att intressenter är med i implementeringsmodellen. Detta betyder att den demokratiskt valda riksdagen och regeringen väljer att (1) implementera hållbarhet genom att ställa krav byggda på en management-tes och (2) att ge prioritet till intressenterna att utforma hållbarhetsidealen. Denna empiriska ram för politisk implementering av hållbarhetsambitionen möjliggör ett antal teoretiska frågeställningar.

Sambandet mellan marknad och politik, företagens ansvar, hållbar utveckling och hållbarhetsredovisning har engagerat flera forskare och en mängd, ofta divergerande synsätt, har kommit till uttryck.

Idén med att använda ”lyckades” i forskningsfrågan grundar sig på att hållbar utveckling är en fråga som det finns en allmänt politiskt konsensus kring och att kravet att införa hållbarhetsredovisning ses som ett sätt att implementera denna politik. En lyckad implementering borde i rimlighetens namn ha något med hållbar utveckling att göra.

Ur ett redovisningsperspektiv är idén om ”lyckades” något mer komplicerad, men i redovisningens grundmodell är hypotesen att ”lyckades” ska förstås som att implementeringen lyckades via vägen ”what gets measured gets managed”, MEMA.

Forskningsfrågor

Forskningsfrågan är uppdelad för att kunna uppnå syftet med avhandlingen. Exempelvis om de statligt ägda företagen alls publicerade hållbarhetsrapporter i enlighet med regeringsbeslutet. Men förekomsten av en formellt korrekt hållbarhetsredovisning är bara den första delen av en lyckad implementering. Det är ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor. Av större intresse är vad har egentligen åstadkommits? Hållbarhetsredovisningen var enligt regeringen verktyget för att driva hållbar utveckling. Fungerade verktyget i praktiken? Blev det några effekter på hållbar utveckling? Konkret kan man exempelvis fråga:

Ägnade styrelserna mer tid än tidigare åt att diskutera hållbar utveckling?
Fattade styrelserna några beslut om konkreta aktiviteter för att främja hållbar utveckling?
Planerade och/eller genomförde företagens vd:ar konkreta aktiviteter i företagen för att främja hållbar utveckling?
För att göra den övergripande frågan hanterbar har tre underfrågor formulerats:
Hur hanterade de statligt ägda företagen kravet på att redovisa enligt GRI? Denna fråga kan sägas ta hand om ME i MEMA och i extremfallet kan vi dra slutsatsen att om inget redovisas så kan vi inte säga något om relationen mellan ME och MA.
Vilka effekter har observerats? Denna fråga fokuserar på MA. Den grundläggande idén är att mätning ska ge effekter (genom handling) och frågan blir då vad som hände efter att kravet på ME infördes.
Hur kan resultatet av implementeringen förklaras? Den sista frågan behandlar hur vi kan förstå vad som (inte) händer. Detta gäller både om mätning och rapportering (inte) sker (ME) och om det (inte) uppstår effekter. Den sista frågan är länkad till implementeringsteori och organisationsteori.

De effekter som jag fokuserar på finns inom två fält. Det primära och omedelbara fältet gäller företagens hållbarhetsredovisningar och det sekundära fältet – det som regeringen åsyftat att påverka – gäller företagens arbete med hållbar utveckling. Hållbarhetsredovisningens symbolroll är svårare att värdera i kalla termer än konkreta handlingar på hållbarhetsområdet.

Empiri

Avhandlingens empiri utgörs av såväl information från företagen som från kontakter med ett antal parter med relationer till dessa företag.

Figur 3. Illustration av det empiriska underlaget för avhandlingen.

Vad visar studien?

Empirin visar att företagen inte hållbarhetsredovisar enligt GRI:s rapportmall. Empirin ger inte stöd för att de redovisade mätningarna av hållbarhetsindikatorer utgår från företagets vision och strategi för hållbar utveckling. Empirin ger inte heller stöd för att mätningarna syftar till att avgöra om uppställda mål har nåtts. Empirin visar att företagen inte involverat sina intressenter på det sätt GRI föreskriver.

Empirin visar att MEMA inte fungerar som tesen anger; observerbara effekter på hållbar utveckling har inte kunnat påvisas oavsett vilken innebörd företagen själva lagt i sistnämnda term. Det finns inget i empirin som visar att MEMA påskyndar styrningen av mätningar mot hållbarhetsrelaterade mätningar, mätningar som mäter i vad mån målet uppnåtts. MEMA har möjligtvis påverkat mätningarnas omfattning eftersom ett bestämt antal indikatorer måste rapporteras enligt GRI:s indikatorlista. Redovisningen får karaktären av en mätningsrapport enligt nedanstående illustration, där mätvärden avrapporteras i hållbarhetsredovisningen utan koppling till företagets vision och strategi och utan utvärdering av uppnått resultat i förhållande till uppsatta mål för de variabler som mäts och rapporteras.

Figur 4. Företagets fokusering på mätning. Hållbarhetsredovisning blir då blir ett självändamål.

De statligt ägda aktiebolagen levererar årligen avsevärda vinstmedel till statskassan, en väsentlig post i budgetprocessen. Aktiebolagen söker troligtvis lösa situationen genom att implementera den första delen av regeringsbeslutet, nämligen att upprätta och publicera hållbarhetsredovisning. Den andra delen av regeringsbeslutet, ökad hållbarhet, låter man tills vidare anstå i avvaktan på direktiv om ägarens prioriteringar.

Enligt Emiliani (2000) finns det ett underförstått antagande i MEMA, nämligen att mätningen blir åtgärdad på ett effektivt sätt vilket innebär att den önskade effekten uppnås. Avhandlingens empiri bekräftar inte förekomsten av detta underförstådda antagande. Det visar att MEMA inte är en korrekt verklighetsbeskrivning. Regeringsbeslutet grundade sig på en optimistisk tolkning av kända teorier.

Ett mätningsfokuserat synsätt leder till att hållbar utveckling inte påverkas av hållbarhetsredovisningen eftersom det råder en frikoppling mellan dessa fenomen. Ett redovisningsfokuserat synsätt innebär vidare att intressenterna spelar en odefinierad perifer roll och saknar inflytande på företagets beslutsfattande då det gäller företagets strategi, vision, hållbarhet och hållbarhetsredovisning. Detta hindrar inte företag att rapportera omfattande enkelriktade intressentkontakter exempelvis kundnöjdundersökningar och personalenkäter. Fastän redovisningen uppges vara upprättad enligt GRI:s riktlinjer, får avståendet från att i praktiken tillämpa GRI:s synsätt följande observerade effekter:

Styrelsearbetet med hållbar utveckling ökar inte till följd av redovisningskravet.
Hållbarhetsredovisning frikopplas från hållbar utveckling.
Hållbarhetsredovisning blir konsekvensneutral för företagets hållbara utveckling. Hållbarhetsredovisning möjliggör ”business as usual”.

Empirin har visat att även om hållbarhetsredovisningarna inte är upprättade enligt GRI:s riktlinjer så prisar företagen likväl hållbar utveckling – visserligen utan att själva bidra till den – och skriver att man ställer sig helt bakom regeringens synsätt. Det kan förklaras med hjälp av olika teorier om systemiska benägenheter. Den teori som jag funnit mest relevant är informationsinduktans.

Prakash och Rappaport (1977) använder beteckningen ”informationsinduktans” som ett formellt distinkt och användbart begrepp för den effekt kravet att lämna information har på den redovisande parten i ett samhällsystem. Utgångspunkten i denna teori är att element i ett samhällssystem relaterar till varandra på grund av sin öppenhet för informationsutbyte. Författarna visar betydelsen av informationsinduktans i företagens redovisning. I praktisk tillämpning förutsäger teorin följande beteende.

Grunden för informationsinduktans är att individer i sociala system (till exempel ett statligt ägt företag) är medvetna om det faktum att all information företaget lämnar ifrån sig kan användas av mottagaren (till exempel ägaren). Hur hanterar informationsgivaren, bolagsstyrelsen, denna riskmedvetenhet? Den som sänder information tenderar att förutse den tänkbara användningen av informationen hos mottagaren (ägaren) och konsekvenserna. Sändarens (det statligt ägda företaget) förutseende av möjliga konsekvenser beror på vad denne vet eller tror sig veta om de andra systemelementens beteende. Det är faktorer som i sin tur betingas av informationssändarens antaganden, verklighetsbilder och verklighetsmodeller som utgör en del av dennes individualitet. Resultatet av dessa förutseenden är att informationssändaren (företagets styrelse) vidtar vissa anpassningar innan informationen (hållbarhetsredovisningen) publiceras. De möjliga effekterna kan enligt teorin bestå av (a) att sändaren förändrar informationen, (b) att sändaren förändrar sitt beteende eller (c) att sändaren förändrar sina mål.

Ytterligare förklaringsfaktorer

Hållbar utveckling kan förmodas ha olika innebörd och prioritet beroende på statsmaktens karaktär och att politiska beslut genomdrivs med mer eller mindre kraftfulla metoder. Det är inom den demokratiska ramen implementeringen av regeringsbeslutet ska verkställas. Top-down-synsättet innebär att fokusera på om beslutet effektueras. Det finns även en alternativ implementeringsansats, bottom-up. Den utgår från de faktiska förhållanden på det lokala planet där det politiska beslutet ska effektueras och studerar om förutsättningarna finns att effektuera beslutet.

Jag har tillämpat Rothsteins (2010) modell med sex analytiska huvudkategorier. Implementeringen kan uppfattas omfatta de två områden som regeringsbeslutet föreskriver: (1) en formell hållbarhetsredovisning syftande till (2) en reell hållbar utveckling. Eftersom områdena är nära förenade med varandra är det naturligt att analysera dem som två sammanhörande beslutsdelar. Empirin visar förutsättningarna för en framgångsrik implementering:

	Substans	Process
Innehåll	veta vad man vill	nej	att vara tydlig	nej
Organisation	kunskapsorganiserade	nej	det distinkta ansvaret	nej
Legitimitet	accepterad styrningsteknik	nej	adekvat administramodell	tveksamt

Beträffande beslutets substans och innehåll är det klarlagt att regeringen vill ha publicerade hållbarhetsredovisningar med innehåll enligt GRI:s riktlinjer. Utöver detta vill man ha något mer, hållbar utveckling, men detta fenomen saknar en definition som gör det möjligt att mäta hur mycket sådan som uppnåtts. Saken kompliceras ytterligare av att hållbar utveckling kan syfta på företaget eller på samhället. Regeringen har i sitt beslut inte klarlagt vilket som åsyftas.

De förklaringsfaktorer som är kopplade till implementering enligt bottom-up modellen har visat att det har saknats förutsättningar för en framgångsrik implementering av regeringsbeslutet. Det är befogat att påstå att regeringen inte tydliggjort vad man vill med beslutet. Nedanstående formulering i regeringens beslut ger föga konkret stöd på företagsnivå:

Med uttrycket ”ta ansvar för frågor om hållbar utveckling” kan exempelvis avses att de statligt ägda företagen ska utse en hållbarhetsansvarig person, en ”hållbarhetschef” som tar ansvar för företagets hållbarhetsredovisning. Det kan också innebära att företaget i sin hållbarhetsredovisning skriver att man tar ansvar för hållbar utveckling. De två formuleringarna ”ska vara föredömen” och ”ligga i framkant” ger mer intryck av konsult-retorikens substanslösa ordsammansättningar än en preciserad viljeyttring. Vad innebär det konkret att vara ett föredöme för hållbar utveckling? Föredöme för vem eller vilka? I vilka avseenden? Vilka konkreta mål ska uppnås?

Är företaget ett föredöme redan genom att publicera en hållbarhetsredovisning? Det framgår inte vad regeringen avser med ”framkant”, vilket innebär att beslutet i den delen saknar mätbar substans och svårligen kan följas upp och stämmas av mot företagens faktiska prestationer.

Avhandlingens slutsatser i koncentrat

Det korta svaret på forskningsfrågan är att de statligt ägda företagen visserligen har publicerat hållbarhetsredovisningar, men inte enligt GRI:s riktlinjer. Inom området hållbar utveckling har inget observerats som har sin grund i redovisningskravet. Implementeringen har inte varit framgångsrik. Eftersom företagen inte rapporterar så som GRI:s modell föreskriver har frågan om giltigheten för GRI:s MEMA-tes inte kunnat besvaras. Studien kan sammanfattas i sju punkter:

MEMA fungerar inte.
1. Det finns hållbarhetsredovisningar men de verkar inte leda mot hållbar utveckling.
GRI:s MEMA är inte genomfört.
1. GRI:s ME-del.
2. I synnerhet vision och strategi.
3. GRI:s MA-del.
4. Problem med att tydliggöra effekter på hållbarhet.
Att MEMA – och GRI:s MEMA – inte fungerar som ägarinstruktion för att nå hållbar utveckling kan bero på:
1. Systembenägenheter.
2. Informationsinduktans, informationsförvrängning, motstånd mot regler.
3. Egenskaper på sub-mikronivå, alltså på individnivå.
4. Tillstånd av comfort, bekvämlighet i beslutssituationen.
Oklart huruvida hållbar utveckling avser företaget eller samhället.
1. I regeringsbeslutet.
2. I GRI:s riktlinjer.
Intressenternas medverkan och beslutsinflytande neutraliserat av företagen.
Implementeringen har inte fungerat enligt top-down modellens synsätt.
1. Detta kan förklaras med punkterna I till V ovan.
Implementeringen har visserligen inte fungerat enligt top-down modellens synsätt, men förutsättningarna för en lyckad implementering har enligt bottom-up modellen inte varit optimala.

Implementeringen av regeringsbeslutet har inte lyckats. Avhandlingen visar att regeringens metod att styra hållbar utveckling genom att ställa krav på hållbarhetsredovisning inte har fungerat.

Fotnoter

1) Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2008, s. 24.

2) Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2007, s. 3.

Christer Westermark är filosofie doktor och skriver om möjliga samband mellan hållbarhetsredovisning och hållbarhet.