Nästa steg i utvecklingen av EPSAS

Frågan om en eventuell implementering av European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) är högaktuell. Denna artikel redogör för den senaste tidens händelser, diskussioner och resultat.

I november 2013 släppte EU-kommissionen och Eurostat sin andra offentliga konsultationsrapport om en eventuell framtida implementering av European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) i EU:s medlemsländer (EU, 2013a). Rapporten fokuserar på frågan om styrning och beskriver uppfattningar om de framtida styrformer och underliggande huvudprinciper som kan gälla i utvecklingen av EPSAS.

Konsultationen var en fortsättning på slutsatserna från den första konsultationen om lämpligheten av International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) för EU:s medlemsländer (EU, 2013) som genomfördes i mars 2013. Denna konsultation resulterade i publiceringen av en rapport som konkluderade att IPSAS i dess nuvarande form inte var lämpliga att implementeras i EU (se Aggestam-Pontoppidan, 2013). Rapporten framhäver dock att IPSAS skulle bilda en stark referensram för EU:s utveckling av EPSAS (EU, 2013c).

Efter lanseringen av rapporten från konsultationen i mars anordnade Eurostat en konferens i Bryssel i maj 2013 för att diskutera EPSAS-projektet. En av nyckelfrågorna var styrningen. I IPSAS-rapporten, som baseras på EU-ländernas bidrag till konsultationen om IPSAS lämplighet, konstateras att styrningen av International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) lider av ett otillräckligt deltagande av EU:s offentliga redovisningsmyndigheter.

Denna artikel syftar till att ge en uppdatering om konsultationsrapporten från november 2013 som handlar om nästa steg, det vill säga en eventuell framtida implementering av EPSAS i EU:s medlemsländer. Artikeln ger också en översikt av flera pågående diskussionsforum som behandlar frågor om utvecklingen av den offentliga sektorns redovisning i Europa. Artikeln avslutas med en uppmaning till mer forskning om IPSAS/EPSAS och offentlig redovisning.

IPSAS som referenspunkt för EPSAS

EU har tillstått att IPSAS skulle kunna vara en utgångspunkt för utvecklingen av EPSAS. Kommissionens arbetsdokument (EU, 2013) delar in de 32 IPSAS i tre kategorier:

(a) standarder som kan genomföras med mindre eller ingen anpassning, (b) standarder som behöver anpassas, eller för vilken det krävs ett selektivt tillvägagångssätt och (c) standarder som behöver omfattande ändringar för att kunna implementeras. (Tabell 1)

I detta sammanhang är det relevant att redogöra för kritik som framförts i konsultationen om lämpligheten av IPSAS för EU (EU 2013), nämligen att IPSAS utformning inte passar den offentliga sektorn. Med detta menas att IPSAS är utarbetat efter IFRS, det vill säga de redovisningsstandarder som används i den privata sektorn. Denna kritik hörs inte inom EU-länderna, men har framhållits av Governmental Accounting Standards Board (GASB). I en vitbok från 2006 står det:

[“Governments are fundamentally different from business enterprises. As a result, separate accounting and financial reporting standards for governments are essential to meet the specific needs of the users of governmental financial reports. The standards for governments need to reflect the unique environment of government, including different organizational purposes and special legal powers, and to effectively address public accountability issues inherently related to the unique government environment”. (p.16)]

I den akademiska litteraturen finns också studier som är kritiska till användningen av IPSAS vid redovisning i offentlig sektor (t. ex. Biondi 2013). Generella problem förknippade med tillämpningen av IPSAS-liknande redovisning för den offentliga förvaltningen är att det finns vissa typer av tillgångar och skulder, kostnader och intäkter som inte finns i privata företag och som kräver redovisning särskilt utvecklad för ändamålet. Diskussioner antyder också att det finns behov av en särskild konceptuell ram för redovisning i den offentliga sektorn.

Förutom de kritiska röster som höjts i den akademiska världen har Carsten Kühl (finansminister i Tyskland) nyligen kritiserat EU:s EPSAS-projekt. Han säger att ”genom att föra EPSAS till Europa, siktar vi på att införa och tillämpa enhetliga redovisningsprinciper för den offentliga sektorn för alla medlemsstater. Detta gäller inte bara de enskilda länderna utan också alla kommuner. Med den nuvarande skuldkrisen är svagheterna i jämförande statistik tydliga. Önskan om större samstämmighet mellan EU:s statistik och nationalräkenskaper är förståelig”. Kühl avslutar dock med att även om det finns en önskan om större samstämmighet mellan EU:s statistik och nationalräkenskaper ”finns en stor oro när det gäller nödvändighet, proportionalitet och kostnadseffektivitet i projektet att införa EPSAS”.

I Sverige skriver Riksrevisionen (2013) att: ”Normerna för redovisning och rapportering för den svenska statsförvaltningen ligger väl framme vid en internationell jämförelse.¹ Redovisning enligt bokföringsmässiga principer infördes redan för cirka 20 år sedan och svensk statlig redovisning får på det hela taget anses fungera väl. Icke desto mindre kan en tvingande europeisk standard få både fördelaktiga och mindre fördelaktiga konsekvenser beroende på hur en europeisk standard kommer att utformas.”

En av rapporterna som Riksrevisionen hänvisar till är Ekonomistyrningsverkets (ESV) jämförelse mellan de redovisningsregler som tillämpas i årsredovisningen för staten (ÅRS) och internationella redovisningsstandarder. I en av rapporterna föreslår ESV att staten inte ska övergå till IPSAS fullt ut men att en ökad anpassning bör ske, med undantag för de fall där det är ”olämpligt eller orimligt”. Rapporten gavs ut 2012, alltså före EU:s konsultation om IPSAS suitability). ESV skriver vidare att ”om statsmakterna av olika skäl ändå skulle besluta att gå över till IPSAS fullt ut anser ESV att detta bör gälla endast för den konsoliderade nivån i årsredovisningen för staten”.

Svenska aktörer inom offentlig redovisning har alltså varit ute i god tid och skapat sig en uppfattning av vad IPSAS skulle innebära för svensk offentlig redovisning, vilket också innebär en förståelse av vad ett eventuellt EPSAS projekt kan komma att medföra.

EU:s konsultation om styrningen av EPSAS

Den senaste konsultationen släpptes i november 2013 och beskriver de viktigaste principerna för styrningen av EPSAS samt dess struktur och process. Här lyfter EU fram följande: yrkesmässigt oberoende, opartiskhet, legitimitet, öppenhet, kompetens, kapacitet, kostnadseffektivitet och redovisningsskyldighet. När det gäller normerna för själva EPSAS inkluderar de följande principer: tillförlitlighet, relevans, enhetlighet och jämförbarhet samt tillgänglighet och tydlighet.

Den föreslagna implementeringen av EPSAS skulle ha sin bas i en rättslig grund för EPSAS genom en Europeisk EPSAS-ramförordning som skulle:

• Definiera EPSAS styre och etablera en EPSAS-kommitté

• Definiera rättssäkerhet för etableringen av EPSAS normer (detta skulle vara det första centrala elementet för den kommande EPSAS-kommittén)

• Definiera principer för styrningen av EPSAS och tillhandahålla ett system för att organisera direkt deltagande av nationella normgivare och statliga redovisningsmyndigheter i själva standardiseringsprocessen. EU-kommissionen, liksom Rådet, Europaparlamentet och Europeiska revisionsrätten skulle etablera nödvändig tillsyn.

• Etablera de viktigaste kraven i EPSAS (till exempel att de ska bygga på periodiserad redovisning genom att använda dubbel bokföring)

• Bekräfta IPSAS som utgångspunkt för utvecklingen av EPSAS

Konsultationsrapporten (EU, 2013) föreslår att EPSAS-kommittén ska ledas och företrädas av EU-kommissionen och bestå av framstående representanter från medlemsstaterna, med ett begränsat antal observatörer utan rösträtt. Förslaget är att kommittén ska införa ett arbetsprogram för utvecklingen av EPSAS. Kommittén ska vara direkt involverad i beslutsprocesserna kring EPSAS. Vidare specificerar förslaget en etablering av arbetsgrupper för att stödja kommitténs arbete. Dessa arbetsgrupper skulle involvera redovisningstekniska experter från offentliga sektorn och statliga redovisningsmyndigheter. Arbetsgrupperna ska vara involverade i utarbetandet av EPSAS och även lösa frågor om tolkning på ett auktoritativt sätt.

Konsultationsrapporten inkluderar också två valfria komponenter i EPSAS ledningsstruktur. Det första är ett förslag om att etablera en EPSAS Governance Advisory Board (EPSAS GAB) som kan anförtros specifika tillsynsuppgifter. Det andra är etableringen av en EPSAS Technical Advisory Group som skulle kunna ha kontakt med ett brett spektrum av intressenter, däribland International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), den offentliga sektorns finansstatistiker, högre revisionsorgan, offentliga och privata redovisningsexperter, forskare och slutanvändare.

Konsultationen var öppen för kommentarer till 17 februari 2014. Enkäten ställer specifika frågor om relevansen av de centrala förvaltningsprinciperna. Som nämnts tidigare föreslog konsultationsrapporten en institutionell ordning för förvaltning och tillsyn av EPSAS och dess utveckling. (Tabell 2)

FEE:s reaktion på samrådet om styrningen av EPSAS

Fédération des Experts Comptables Européens (FEE) har reagerat på EU-kommissionens/Eurostats konsultation om en eventuell framtida implementering av EPSAS inom EU och styrningen av dessa standarder.

FEE framhäver att man alltid har stött periodiserad redovisning inom den offentliga sektorn och till fullo stöder dess införande på alla myndighetsnivåer. FEE anser också att en enda uppsättning högkvalitativa principbaserade standarder i hög grad kan bidra till stabilitet och hållbara offentliga finanser.

FEE påpekar dock att internationella standarder på detta område redan finns, nämligen IPSAS. De framhåller att IPSAS är baserade på International Financial Reporting Standards (IFRS) som redan har godkänts för användning inom EU för privata företag. FEE ser med viss oro på EU:s val att utveckla EPSAS och har gjort följande uttalanden när det gäller utvecklingen och införandet av EPSAS:

Det verkar inte vara effektivt att duplicera organisation och insatser för att skapa standarder inom den offentliga sektorn för EU när globala standarder redan finns tillgängliga. FEE anser att det kan finnas andra, mer tids- och kostnadseffektiva lösningar för att göra periodiseringar inom redovisning obligatoriskt inom EU och se till att medlemsstaterna använder samma modell. Här ser FEE IPSAS som en möjlighet.

• Med tanke på att EU:s lagstiftningsprocess förutsätter att 28 medlemsstater står bakom alla nya rättsakter, verkar det tveksamt med en snabb och harmoniserad utveckling.

• Att utveckla EPSAS inom EU:s lagstiftningsprocess skulle göra processen sårbar för politiskt inflytande från medlemsstater som driver sin egen agenda avseende redovisning i den offentliga sektorn.

FEE uttrycker också en generell oro för den ledningsstruktur som föreslås av EU-kommissionen i konsultationen från november 2013. Samtidigt påpekar FEE dock att de skulle stödja utvecklingen av EPSAS på följande villkor:

1. EPSAS ledningsstruktur och standardiseringsprocess är helt öppen och inkluderar ett brett deltagande av intressenter och offentliga konsultationer. Det vore fel att anta att redovisning i offentliga sektorn bara är en fråga för behöriga myndigheter, lagstiftare och tjänstemän. Det är av allmänt intresse och flera intressenters engagemang är viktigt i alla skeden av standardiseringsprocessen.

2. Styrningen och standardiseringsprocessen bör vara oberoende, skyddas från otillbörlig påverkan, inte kunna hamna i en gisslansituation för nationella intressen och bör effektivt förhindra potentiellt politiskt mixtrande.

3. De lösningar som har valts bör förklaras offentligt. EPSAS bör vara så nära IPSAS (IFRS) som möjligt, eventuella avvikelser och skäl att avvika bör tydligt anges, förklaras och motiveras.

4. Standarderna ska tillämpas konsekvent i alla EU:s medlemsstater.

FEE Roundtablemöte januari 2014

FEE var värd för ett rundabordssamtal 22 januari 2014 i Bryssel som fokuserade på EU:s konsultation om styrning av EPSAS. FEE sammanförde härmed europeiska och nationella politiker, representanter från den offentliga sektorn, revisorer och representanter från den akademiska världen för att diskutera de förslag som presenterades i EU:s konsultation om styrning av EPSAS. Det centrala temat var frågan om varför styrningen är ett viktigt kännetecken på god förvaltning av standarder. Professor Caperchione bidrog till debatten med argument för (1) omfattande användning av pilotprojekt för att testa förändringar och (2) vikten av att utveckla samarbeten med universitet för att införa ett stort utbildningsprogram till förmån för alla tjänstemän som är involverade i reformen

Caperchione betonade också att diskussionerna om avancerad periodiserad redovisning i den offentliga sektorn hämmas av bristen på forskning som visar på samband mellan förbättrad ledning och styrning av offentliga medel och tillgängligheten av finansiell information som genereras från periodiserad redovisning.

FEE är värd för ytterligare ett rundabordssamtal i april 2014. Agendan inkluderar följande: (1) En genomgång av utvecklingen av EPSAS, (2) En europeisk harmonisering och EPSAS och (3) En diskussion av en stegvis strategi för utvecklingen och implementeringen av EPSAS. FEE vill också inkludera en paneldebatt om vad som är en realistisk tidsram för att utveckla och senare införa EPSAS.

Samtidigt som EU diskuterar utvecklingen av EPSAS och dess styre genomgår IPSASB en ”governance-review” (styrningsgenomgång). IPSASB Governance Review Group bildades för att föreslå framtida styrnings- och tillsynsarrangemang för IPSASB. Gruppen leds av representanter från Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF) och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), samt representanter från Financial Stability Board (FSB), Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (IOSCO) och Internationella organisationen för högre revisionsorgan (Intosai). Eurostat och IFAC tjänstgör som observatörer.

IPSASB Governance Review Group höll sitt första möte i Paris 31 maj 2013 för att komma överens om behörighetsreglerna för denna översyn samt omfattning och innehåll för en offentligt konsultation för att samla synpunkter från berörda parter om styrning och tillsyn av utarbetandet av redovisningsstandarder för den offentliga sektorn. Konsultationen omfattar tre styrningsalternativ:

• Inkludera IPSASB i IFRS Foundation och övervakningsorganets struktur

• Skapa externa strukturer för styrning av IPSASB, däribland en övervakningsnämnd och ett lämpligt kontrollorgan

• Bevara IPSASB inom International Federation of Accountants (IFAC), men skapa ett tillsynsorgan och ett särskilt övervakningsorgan för IPSASB

De stora byråerna och IFAC utvecklar en global kampanj för att främja IPSAS

Parallellt med arbetet att inom EU:s institutioner ta fram EPSAS driver ledande aktörer inom revisions- och rådgivningsbranschen en kampanj för IPSAS. BDO, Deloitte, Grant Thornton, EY, KPMG och PwC samt International Federation of Accountants (IFAC) utvecklar en global kampanj under arbetsnamnet Öppenhet och ansvarighet inom den offentliga sektorn för att främja antagandet och införandet av IPSAS (E&Y, 2013). Syftet med kampanjen är att uppmuntra länder och den offentliga sektorn att införa IPSAS.

Slutsats

Beslutet att EU skulle utveckla och införa EPSAS meddelades på den konferens som arrangerades av Eurostat i slutet av maj 2013. På konferensen uttryckte Algirdas Semeta, EU-kommissionär för bland annat skatter, statistik, revision och bedrägeribekämpning, starkt politiskt stöd för harmoniserade periodiserade redovisningsstandarder inom den offentliga sektorn. Även Herman van Rompuy, ordförande för Europeiska rådet, framhöll detta behov. Han påpekade att införandet av EPSAS skulle vara ett ”betydande bidrag till europeisk integration” och att de skulle lägga ”grunden för en effektiv övervakning av finanspolitik i Europa”.

För närvarande diskuteras två hinder i utvecklingen och införandet av EPSAS i EU. Det första hindret är kostnaden och det andra är en lämplig styrningsmodell för EPSAS. FAR:s generalsekreterare Dan Brännström har tidigare (2013) uttryckt att “Det blir en tuff match, men det är mycket viktiga steg som tas nu. För utan en transparent och rättvisande offentlig redovisning är det svårt att verkligen lösa Europas problem och förhindra uppkomsten av nya skuldkriser”.

Det blir viktigt att följa den fortsatta debatten kring EPSAS och de kommande stegen i utvecklingen av dessa standarder. Värt att notera är att under samma tidsperiod som EU fattat beslut om utvecklingen av EPSAS utförs en konsultation om styrningen av IPSASB. Frågan är om de internationella organisationer som är en del av IPSASB Governance Review Group hoppas på att IPSAS ska få en starkare position i EU genom en förbättring av den nuvarande styrningen av IPSASB.

Referenser

Aggestam-Pontoppidan, C. (2013). EU:s beslutsfattare redo för European Public Sector Standards (EPSAS), Balans, No. 8, s. 1–3.

Brännström, D. (2013). EU lyfter offentlig redovisning, 13 december, 2013. Available at: http://danbrannstrom.se/eu-lyfter-offentlig-redovisning, (Accessed 1 February, 2014)

Biondi, Y. (2013). Governmental Accounting and Austerity Policies: Accounting representations of public debt and deficit in Europe and abroad. Accounting, Economics and Law Research Network Conference, SASE Annual Meeting, University of Milano, 27–29 June 2013.

EU(2013). Report from the Commission to the Council and the European Parliament – Towards implementing harmonised public sector accounting standards in the Member States: The suitability of IPSAS for the Member States, COM(2013) 114 , Brussels, 6 March 2013 Available at: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0114:FIN:EN:PDF (Accessed 1 February, 2014)

EU(2013a). Public Consultation paper on Document accompanying the public consultation “Towards implementing European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) for EU Member States – Public consultation on future EPSAS governance principles and structures”. Luxembourg, 25 November 2013 Available at: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/public_consultations/documents/EPSASG_consultation_paper.pdf (Accessed 1 February, 2014)

ESV (2012). Jämförelser med internationella redovisningsstandarder m. m., ESV 2012:40. Available at: http://www.esv.se/PageFiles/8772/2012–40-jmfr-med-inter-redovis-standard.pdf

EU (2013c). Report from the Commission to the Council and the European Parliament, Towards implementing harmonised public sector accounting standards in Member States, The suitability of IPSAS for the Member States. SWD(2013) 57 final, Brussels 6 March 2013.

E&Y(2013). IPSAS Outlook, November 2013. https://www.ifac.org/sites/default/files/uploads/IPSASB/IPSAS-Outlook-November-2013.pdf#page=7 (Accessed 1 February, 2014)

FEE (2014). FEE comments on Eurostat’s consultation on future EPSAS governance principles and structures, 19 February 2014. Available at: http://www.fee.be/images/publications/public_sector/140219_EPSAS_governance_response__cover_letter.pdf (Accessed 1 February, 2014)

Kühl, C. (2014). Kühl gegen gemeinsames Buchungssystem für EU-Mitglieder, 15. Februar 2014 , Available at: http://www.landeszeitung-rlp.de/2014/02/15/kuehl-gegen-gemeinsames-buchungssystem-fuer-eu-mitglieder/

Riksrevisionen (2013). Globalt fokus på statlig redovisning – På väg mot harmoniserade redovisningsstandarder – en lägesrapport. Augusti, 2013. Available at: http://www.riksrevisionen.se/PageFiles/18100/Redovisning%20rapport%20slutlig.pdf

Tabell 1. Eurostats förslag till klassificering av IPSAS-standarderna (se EU, 2013).

Tabell 2: Eurostat ser vägen framåt i tre steg. Tabellen ger en översikt av varje steg.

Översikt över de senast Europeiska offentliga evenemangen

Fotnot

1) Här refereras till ett uppdrag utfört av Ekonomistyrningsverket (ESV) 2011–2012 (se ESV, 2012).

Caroline Aggestam-Pontoppidan är docent vid Copenhagen Business School